社会基本养老保险全国统筹任重道远

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基本养老保险全国统筹是一项艰巨的工程，不可能一蹴而就。

□陈

社会基本养老保险是政府为职工建立的一项基本社会保障制度。改革开放以来，中国快速建立了不同层次的社会基本养老保险制度，包括企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、机关事业单位职工基本养老保险等。截至2018年底，参加各类养老保险的人数已达9.4293亿。可以说，自1997年建立统一的企业职工基本养老保险制度以来，中国政府用了20多年的时间，建立了世界上参与人数最多的社会养老保险制度。这一制度在保障退休人员经济收入、促进经济改革和发展方面发挥了巨大作用。

然而，由于我国经济改革和社会保险制度发展的阶段性特征，特别是我国经济社会发展中地区之间和城乡之间的巨大不平衡，我国的社会基本养老保险已经变得支离破碎。

首先，各级保险制度是“碎片化”的，即企业职工基本养老保险、机关事业单位职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险并存。这些制度在支付标准、支付利益、财政补贴、处理和管理等方面存在很大差异。例如，2018年，城镇职工基本养老保险参保人数为4.1902亿人，占参保人数的44.4%，其中退休人员1.1798亿人，人均养老金约为4万元/年；参加城乡居民基本养老保险的人数为5.2392亿人，占55.6%，其中接受治疗的人数为1.5898亿人，人均年收入约为1800元。可以看出，在政府提供的退休保障方面，城镇职工和城乡居民之间存在着巨大的差距。

其次，同一养老保险制度的“碎片化”主要体现在企业职工基本养老保险上。企业职工基本养老保险是建立最早、制度相对完善、保障程度最高的保险计划。在20多年的发展历程中，尽管取得了令人瞩目的成就，但也出现了许多疑难杂症，其中整体规划水平低下就是一个原因。由于总体规划水平较低，导致了许多弊端，国内也有很多相关的研究。主要包括:支付标准不统一，造成企业负担不均；待遇标准不统一，对退休工人不公平；基金管理不统一，导致养老基金使用效率低下，甚至被挪用；企业管理不统一，使得职工养老保险难以转移和延续，影响了全国劳动力的合理流动。

对于普通职工来说，统筹水平低的直接影响是退休后领取养老金的标准会有巨大的差距，甚至在同一个省，不同地区退休职工的收入也会有很大的差异。以广东省为例，2018年，广州市城镇非私营企业职工月平均收入为9320元，是揭阳市最低4571元的两倍多。也就是说，如果两个员工分别在广州和揭阳，如果他们的工资收入在当地平均水平，缴费年限是一样的，但广州员工退休后的基本养老金是揭阳员工的两倍以上。如果以前在广州工作的员工退休后回到揭阳，按照当地标准领取养老金，基本养老金只有他在广州的75%左右。

养老保险整体水平低的问题从一开始就引起了党和政府的高度重视。早在1987年我国启动社会基本养老保险试点时，国家发展和改革委员会和当时的劳动人事部就提出:“我国大部分市县都要实行退休费用社会统筹，有条件的地方也可以在全省范围内开展统筹试点。”此后，提高养老保险整体水平的要求频频出现在党和政府的相关文件和报告中，成为推进国家养老保险总体规划的一场持久战。在大多数省份，企业职工的基本养老保险仍在县市两级。养老保险难以提高统筹水平的原因是多方面的，其中最根本的原因是我国经济社会发展客观上存在巨大的地区差距，一些地方政府为了地方利益不愿提高统筹水平。

中国共产党第十九次全国代表大会提出“完善城镇职工和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”以来，中国政府明显加大了推进养老保险全国统筹的力度。2018年6月，人力资源和社会保障部副部长游军在国务院政策吹风会上表示，中国将在2020年全面实现省级统筹，为全国养老保险总体规划奠定良好基础。由此可见，中国政府已经将养老保险从县市规划到省级，再到全国。2018年7月，企业职工基本养老保险基金中央调剂制度正式实施，这是实现全国统筹的第一步。在《2019年政府工作报告》中，进一步提出加快养老保险省级统筹改革，为实现国家养老保险总体规划创造条件。2019年12月，中央经济工作会议再次提出加快推进全国养老保险总体规划。由此可见，实现基本养老保险的国家统筹已成为我国社会养老保险改革的既定方向，改革的路径将是先实现省级统筹，再推进国家统筹。

在我看来，实现基本养老保险全国统筹有很多好处:有利于解决职工退休福利的公平性；有利于工人的跨地区流动；有利于提高养老基金的规模和投资能力，增强基金抵御风险的能力；这有利于解决省间养老基金负担严重失衡的问题。但是，我认为全国基本养老保险统筹是一项艰巨的工程，不可能一蹴而就。

随着经济发展水平的提高，我国实现基本养老保险统筹的条件日益成熟，但仍有很长的路要走。根本原因在于区域经济和城乡经济发展的巨大不平衡。政策和改革计划的制定者需要进一步研究，明确实现基本养老保险全国统筹的主要目标是什么？我说的是目标，不是标准。我们的目标是进行如此重要的社会保险制度改革，它能给广大工人，特别是退休工人带来什么真正的好处？实现这些好处的社会成本是多少？我们还需要研究:实现国家总体规划的基本条件是否完全具备，何时能够满足，实现的途径是什么？我认为，应该从推进城镇职工基本养老保险省级统筹开始，逐步适度推进到全国统筹。至于全国统筹所有国家基本养老保险，恐怕需要更长的时间和耐心。

(作者是清华大学经济管理学院中国保险与风险管理研究中心主任)