新时代融资担保将推动普惠信贷

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国家研究观点■国务院发展研究中心金融研究所课题组

未来很长一段时间，中国将面临推进发展方式转变、实现高质量发展的历史任务，金融服务是实现这一目标的重要保障。2010年以来，国务院出台了一系列政策，促进融资性担保行业健康发展，完善国家融资性担保体系，推动我国融资性担保行业整体格局取得重大突破。政府融资担保机构数量增加，行业领先地位进一步确立。如何有效控制业务风险是一个亟待解决的核心问题，也是民间融资担保机构面临的一个关键难题。

以行业发展状况与政策要求之间的差距为例

国家政策要求财政承诺在包容性金融中发挥重要作用

2015年，国务院在《关于加快发展融资性担保业的意见》中明确强调，融资性担保是解决小微企业和“三农”融资难、成本高的重要手段和关键环节，要求发展和完善银企合作模式，建立和完善融资性担保业务风险分散机制。 实现小微企业和“三农”融资担保在五年内户数中的比重不低于60%的目标。 这些政策明确了普惠金融领域融资担保业务的公共产品属性，强化了政府支持，鼓励其他融资担保业务按照市场规则积极创新发展。国务院强调，融资性担保行业和信贷服务要按照商业可持续性和风险防控的原则共同发展。

在上述政策的推动下，国内融资担保行业形成了政府、政策和商业机构共同发展的格局。政府融资性担保机构坚持准公共导向，不以盈利为目的，是重点发展对象，按照商业可持续性原则运作。商业融资担保机构包括私人和其他社会资本投资机构。

(2)行业发展状况与政策要求存在差距

从实际发展过程来看，国内融资担保行业与国家政策要求仍有差距。据调查，除了一些大型融资性担保机构外，大多数融资性担保机构盈利能力较弱，处于低损益状态，缺乏商业可持续性。其中，民间融资担保机构面临较大的经营压力，部分机构难以及时补偿不良贷款，导致同类机构整体声誉不佳。

主要有三个问题。首先，风险控制已成为融资性担保行业面临的共同挑战，与风险防控的要求还有一定距离。二是现有融资性担保业务受风力控制能力制约，难以满足预期要求。这表明融资性担保行业的杠杆率较低，呈下降趋势。2018年，全行业平均不到2倍，但政策导向为10倍，小微企业和农业、农村、农民融资担保业务最高可达15倍。第三，民间融资担保机构的发展面临困境。现有的商业模式通常缺乏商业可持续性，对社会资本没有吸引力。国家融资担保机构的平均雇员人数不到15人，而私营机构的平均规模甚至更小。大多数私营机构的资本、技术和人才难以支持技术创新。

普惠金融的根本目的是为有金融服务需求的所有社会阶层和群体提供服务。目前，融资性担保机构的重点服务对象是小微企业，政策性融资性担保机构覆盖农民，而城市个体工商户和白领的融资性担保需求仍难以覆盖。民间融资担保机构受风险和成本管理能力的制约，难以拓展针对个人的融资担保服务。

这些都表明融资性担保机构发展的实际情况与政策目标存在差距。

各种金融机构的正确定位和主要挑战

融资性担保公司需要在信贷决策中发挥应有的作用，包括调查分析客户的生产、经营和信用状况，分析行业和企业发展趋势，但现阶段仍存在一些重要挑战。

(一)政府金融机构

根据国务院的指导意见，政府支持的融资性担保机构是服务小微企业和“三农”的主力军，在商业可持续性的前提下引领行业发展。国家将农业融资担保体系的重点提升到农村基层，推动国有融资担保机构为小微企业提供服务。

政府支持的金融机构面临技术和风险控制能力不足的挑战，目前难以服务于较低层次的包容性金融群体。小微企业融资担保单笔业务一般超过200万元人民币。如果进一步渗透到100-200万、30-50万甚至更低的客户中，需要调整风险控制模式。

(2)私人金融机构

私人融资担保机构的定位是在服务方面补充政府融资担保机构，并促进融资担保服务，以更好地涵盖包容性金融服务的整体需求，包括小型和微型企业以及农业、农村地区和农民以外的信贷担保需求。

传统融资性担保业务模式存在四个问题:一是风险控制模式缺乏银行优势，收益能否弥补风险损失存在不确定性，尤其是在市场风险上升阶段。第二，融资性担保公司的发展受到经济增长率波动的影响。第三，小型担保机构缺乏足够的抗风险能力。这导致银行在利率定价时考虑自身发展的可持续性，实际贷款利率偏高。此外，担保成本使得小微企业客户的实际融资成本偏高。第四，传统业务模式依赖企业业务和传统银行客户资源，缺乏为弱势群体服务的能力，也缺乏发展活力。

关于推进各类金融机构普惠信贷的建议

融资性担保机构与银行等信贷机构形成互补协同，达到1+1>2效果的关键是有效降低信贷风险。

(一)政府金融机构

政府融资机构的主要服务对象是小微人群、农民和农村人群，其中相当一部分人有还款能力但不符合银行信贷条件，根本障碍是信息不对称。需要加强以下工作:

1.整合公共信息资源。

一是加快社会信用体系建设，有效收集各类市场主体的信用信息。在地方一级，需要有强大协调权的部门或领导人来推进。二是加强信息和数据分析。引入大数据、人工智能、移动通信、云计算等技术。进行智能化建模分析，提高信息资源的利用效果。三是扩大信息收集范围，全面反映普惠金融客户的信用相关信息，提高信用评估的准确性。

2.完善风险防控机制。

根据“业务可持续性和风险防控”的要求，只有信贷风险得到有效控制，杠杆率才能提高。因此，有必要鼓励政府融资担保机构通过联合创新和技术共享来有效控制信用风险。行业协会和地方政府可以在协调中发挥主导作用。鼓励政府融资担保机构与专业优势机构合作，共同完善风险防控机制。

3.积极管理信用风险。

一是针对三农客户生产经营能力不足带来的信用风险，当地政府组织提供职业技能培训服务，提高三农客户的职业技能水平。二是根据小微企业客户的生产经营情况，提供技术咨询、财务规划、市场营销等咨询支持，并提供专项咨询。三是根据农业、农村、农民普惠金融客户的生产经营需求，帮助制定月度现金收支计划，根据需要分配信贷资金，确保信贷资金的合理使用。第四，探索以产业链为基础，提高普惠金融服务的风险控制效果。五是结合“三位一体”的综合合作组织体系，推进新农村生产经营主体的组织建设，增强规模效应，提高抗风险能力和市场竞争力。

(二)民间及其他商业融资担保机构

民间融资担保机构商业可持续性的关键在于形成合理的定价机制和风险控制模式，补充政府融资担保机构的业务。具体而言，应加强以下工作:

1.发展专业的风险控制能力。

一是关注重点行业发展前景。根据主要客户的行业特点和市场前景，分析客户生产经营的潜在风险和发展，加强客户信用风险的预测分析。二是收集客户信用相关信息。拓展客户信息来源渠道，加强与政府部门、公用事业、第三方信息服务机构等单位的合作，交叉检查客户信用和经营状况，提高客户还款能力评估的有效性，完善反欺诈机制。第三，加强职业能力建设。为提高风险控制能力，应提示业务人员了解重点客户所在行业的专业知识，并招募该行业的专业人员加入内部专家团队，以提高判断客户生产经营风险的准确性。

2.推进基于跨行业合作的风险控制模式创新。

一是通过与保险期货机构的合作，形成了“银行+担保+保险+期货”的业务模式。二是中小融资性担保机构通过与专业信用评估或咨询机构合作，提高甄别客户还款能力的有效性，形成“银行+担保+信用评估咨询机构”的三方合作机制。第三，通过与第三方信息服务提供商的合作，形成“银行+担保+信息服务机构”的合作模式。

在此过程中，应注意合规风险和法律风险。完善风险审查机制，确保合作伙伴行为合规。

3.通过业务合作培育规模优势。

金融机构从商业模式和技术援助两个方面创新业务合作。首先，金融机构通过技术输出形成协同效应，从而解决政府融资担保机构服务覆盖面受限于控风能力不足的困境。该机制可以在现有框架下进行监管，重点是风险隔离机制和整体杠杆水平。其次，融资性担保机构根据各自的业务优势相互合作，扩大客户覆盖面。第三，强大的国家融资担保机构可以探索跨行业业务聚合机制。以融资担保业务为核心，搭建业务聚合平台，通过分工提高整体效率。

在此基础上，发挥规模优势。一是扩大注册资本规模。支持民间融资担保公司通过并购增强实力。二是加强组织统一。鼓励大型融资性担保机构与全国中小融资性担保机构深入合作。第三，针对小型融资性担保机构业务集中度高的问题，有必要探索通过联合经营方式开展业务，分散风险。

4.金融机构积极拓展零售担保业务。

零售担保发放的单项信贷低于小微企业贷款标准，服务于各类人群的包容性信贷需求。具体的业务发展途径包括:第一，与第三方服务组织合作，第三方服务组织与目标客户开展业务合作，以提高客户获取效率。二是通过与掌握客户现金流量等关键信用信息的第三方机构合作，获得信用评估的支持，提高客户信用风险的甄别效果，包括识别潜在风险点。第三，注重识别优质客户，通过与掌握客户税务等信息的第三方服务机构合作，提高实际效果。第四，注重拓展某一领域，结合产业链金融服务发展，将融资担保嵌入服务网络，完善适应现场特点的服务模式。

5.完善政策支持机制，鼓励具有风险控制能力、技术基础和客户准入渠道的机构探索和发展零售担保服务。

一是支持批量业务的发展。通过规模解决单个企业规模过小造成的成本问题。鼓励融资性担保机构通过业务分工与合作，共同发展零售担保业务。二是提供金融技术研发激励。在会计折旧计算和税收方面为融资性担保机构在R&D的投资提供优惠政策。金融科技企业与政府融资担保机构的合作项目应享受配套政策。第三，完善多党合作机制。具有信用风险识别优势的融资性担保机构提供客户信用评估服务，主要由银行承担风险，从而扩大普惠性信用服务的覆盖面。第四，向中小融资性担保机构推广风险控制技术。第五，推进联合创新。由国家或省级再担保机构牵头，组织力量研发供需匹配的产品和服务，为基层融资担保机构提供金融技术支持。

6.鼓励民间融资担保机构探索与政府和政策性融资担保机构的合作与创新。

民营金融机构应积极探索与政府金融机构的合作机制。例如，在政策性农业信贷担保领域，民间融资担保机构与农业保险公司合作，采用共保模式分担农民的信贷风险；政策性农业保险公司充分发挥基层服务网络的客户渠道和信息资源优势，按照政策要求参与风险控制并承担重大赔偿责任，民间融资担保机构输出风险控制能力并分担部分风险。建立一个包容性的监管体系对其进行监管和引导，将有助于更好地促进这类业务的发展。