任泽平:投资不过山海关？计划经济惯性大 营商环境较差

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正文:恒大研究院任泽平熊柴白雪松

南开大学的杜光煜为本文的数据整理做出了贡献

引言东北曾被称为“共和国长子”，但自改革开放以来，尤其是近年来，东北经济持续低迷，城市化进程明显放缓，人口持续外流，经济地位不断下降。根据恒大地产研究院4月份的报告《中国城市发展潜力排名:2019》，东北30个城市排在中国前200名之后，占该地区地级单位数量的83.3%。中国东北怎么了？“投资山海关”？如何走出衰退？

目录 1历史上东北的崛起:从白山黑水到重工业基地

1.1中华人民共和国成立前的中国东北:工业发展与人口迁移

1.2改革开放前的东北:民国长子，辉煌三十年

2改革开放40年后的东北:从辉煌走向衰落

2.1传统产业逐渐衰落，经济地位持续下降

2.2常住人口正走向负增长，老龄化问题越来越严重

中国东北为什么衰落？

3.1计划经济惯性大，经营环境差

3.2过度依赖资源和传统重工业，新兴产业发展薄弱

3.3老龄化正日益拖累金融经济

3.4地理位置影响对外开放，寒冷气候制约经济发展

如何打破路径依赖，解决东北困境？

历史上东北的崛起:从白山黑水到重工业基地

1.1中华人民共和国成立前的中国东北:工业发展与人口迁移

历史上，东北是一个少数民族聚居地，地域辽阔，资源丰富，但经济社会发展相对落后。清军入关后，视东北为龙兴之地，清政府于乾隆五年正式颁布东北禁令。东北的开发始于清末的放松开放和大规模开发政策。通过梳理19世纪中叶以来东北地区的发展历史，大致可以分为五个阶段:晚清、封建军阀统治时期、伪满时期、改革开放前后。2007年，《东北振兴规划》将东北定义为辽宁、吉林、黑龙江、呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市和内蒙古锡林郭勒盟等。考虑到统计的方便性，东北的地理定义仅限于辽宁、吉林和黑龙江三省。

1)清末，东北被禁止开垦，大规模人口冒险进入关东；随着大国资本的流入，东北工业迅速崛起，呈现出外资强、官方资本不足、民间资本弱的格局；从1860年到1911年，中国东北的人口从不到400万增加到大约1840万。中国东北土地、森林、矿产等资源丰富，是东亚和北亚主要力量的战场。然而，在1860年之前，中国东北人口稀少，不足400万。列强的急切促使清政府从1860年开始逐渐禁止在中国东北开垦土地，并鼓励海关人员移民到边境。为了避免内地的战争和饥荒，大批关内人口涌入东北，大规模的“闯关东”开始了。随着1895年《马关条约》、1896年《中俄秘密条约》和1898年《中俄土地租赁条约》等不平等条约的签订，俄罗斯、日本、德国、美国等外国资本进入东北投资铁路、工矿企业，国营工业和民族工业也相继兴起。东北地区已逐步形成以轻工业为主的产业结构，如油坊业、面粉业和烧锅业，煤炭和金属矿业也有一定发展。这一时期，由于列强对资本、交通和重要资源的操纵，官办企业缺乏技术，但有政府背景，国家资本发展有限。根据《中国人口史》(侯扬芳，2001)，1911年东北地区人口约为1840万，占全国的3.3%。

2)军阀统治时期，东北初步形成了以钢铁、煤炭为中心的重工业体系和以纺织、食品工业为中心的轻工业体系；1930年，东北人口增加到2703万，占全国的6.4%。丰溪集团执政期间，除了鼓励开荒和积极发展农业外，当局还大力进行工业建设，并对采矿业、机械制造业、纺织业、面粉业、航运业等进行了整顿。是在/12365之前开发的；だよ 0。东北地区初步形成了以钢铁、煤炭为中心的重工业体系和以纺织、食品工业为中心的轻工业体系。具体来说，在采矿业，阜新煤矿，鹤岗煤矿，黑松林锰矿和真正的马川金矿建成；钢铁和机械制造业，建有大亨钢铁厂、东部三省兵工厂、皇姑屯汽车修理厂等。根据《中国资本主义发展史》，，吴，，2003年，1931年，中国东北铁路总长5584公里，其中国有铁路1718公里，占全国国有铁路的18%。沈阳已成为中国东北的铁路枢纽，有五条铁路通往朝鲜、苏联、北京、阜新和大连。随着工业的快速发展，东北已经成为一个热点，对劳动力的需求日益增加，大量的人继续向东北流动。根据《中国人口史》，1930年东北地区人口增加到2703万，占全国的6.4%。

3)伪满时期，直接为日本殖民掠夺和战争资源供应服务的重工业异常增长；到1947年，中国东北的人口已经增加到3700万左右，占全国的8.6%。1931年“九一八”事变后，日本帝国主义炮制了伪满洲国傀儡政权，目的是将东北经济与其侵略性的战车联系起来，充分促进军事工业的发展，并将其定位为经济发展的“基石”。1937年，日伪开始实施第一个五年工业发展计划，重点发展军需工业，加强对铁、煤和有色金属的掠夺。在总投资24.7亿元中，重工业达到12.9亿元，占52.2%以上。此后，重工业的比重继续上升，1940年达到75.4%，1942年达到78.5%，1943年达到79.2%。根据东北工业化研究(史建国，2006)，1943年，中国东北生产了49.5%的煤炭、87.7%的生铁、93%的钢材、78.2%的电力和66%的水泥，占中国土地的11.1%和人口的10.0%。在此期间，大量关内人口继续流入东北。虽然《中国人口史》在1945年没有公布中国东北的人口数据，但在1947年公布了大约3700万，占中国总人口的8.6%。二战前后，日本有意识地摧毁了东北工业。苏联打败日本关东军后，也拆解运输工矿设备回国，但东北仍保留一定的工业基础。

1.2改革开放前的东北:民国长子，辉煌三十年

改革开放前，由于早期的工业积累、丰富的资源和与苏联的毗邻，东北逐渐发展成为中国的重工业基地，成为“共和国长子”，形成了辽宁以钢铁和机械制造为主，吉林以化工为主，黑龙江以机械、电力和军工为主的产业格局。尽管第二次世界大战前后东北遭到了破坏，但它仍然有一个相对完整的重工业体系，其中有丰富的石油、煤矿、森林和其他资源。中华人民共和国成立后，依靠毗邻苏联的地理条件，它享有足够的政策倾向和资源投入。在战争中被摧毁的经济迅速恢复，成为“新中国工业的摇篮”，被称为“共和国的长子”。在第一个五年计划期间，中央政府在东北三省安排了苏联援助的156个重点项目中的57个，其中24个在辽宁，22个在黑龙江，11个在吉林。“156工程”最终实施150个项目，实际完成投资196.1亿元，东北地区完成投资占44.3%，逐步形成辽宁以钢铁和机械制造为主，吉林以化工为主，黑龙江以机械、电力和军工为主的产业格局。20世纪60年代，大庆油田的发现和开发极大地促进了东北石油和化学工业的发展，建成了一批大型石化企业、铁路和输油管网。位于中国东北的钢铁、能源、重型机械、化工、汽车等重工业为中国的工业化奠定了基础。代表性的国有企业有鞍钢、长春一汽、沈阳机床、哈尔滨汽轮机厂等。

从1952年到1978年，东北地区的国内生产总值比重从12.4%上升到13.2%。辽宁和黑龙江的国内生产总值长期位居全国前十名，辽宁的国内生产总值长期位居全国前三名，一度位居第一；尽管这一时期人口流动性有限，但东北仍成为中国人口集中的核心，人口比例从1949年的7.1%上升到1978年的9.0%。经济上，从1952年到1978年，东北地区的国内生产总值从84亿元增加到486亿元，比重从12.4%增加到13.2%。辽宁和黑龙江的国内生产总值一直位居中国前十位，其中辽宁的国内生产总值长期位居前三，甚至在1954年至1959年间居中国首位。到1978年，辽宁、黑龙江和吉林的国内生产总值分别排在第三、第八和第十八位，长春、哈尔滨、沈阳和大连的国内生产总值排在mainland China前十位。就人口而言，改革开放前，中国人口流动性有限，但由于重工业布局，东北仍成为该时期全国人口集聚的核心。从1949年到1978年，东北人口从3851万增加到8673万，人口比例从7.1%增加到9.0%。这一时期，东北取得了巨大的成就，但计划经济体制下的政企不分、预算软约束、吃大锅饭、效率低下等弊端日益严重，为改革开放后东北的衰落埋下了伏笔。

2改革开放40年后的东北:从辉煌走向衰落

2.1传统产业逐渐衰落，经济地位持续下降

改革开放后，中国东南沿海地区率先发展，而东北逐渐衰落；从1978年到2018年，东北地区工业总产值比重从18.3%下降到5.6%，国内生产总值比重从13.2%下降到6.3%。改革开放之初，中国于1980年在深圳、珠海、厦门和汕头设立了“经济特区”。1984年，14个沿海开放城市中只有大连入选。当深圳从一个小渔村逐渐崛起时，上海在浦东开发的帮助下取得了长足的进步，而中国东北则逐渐衰落。从1978年到2018年，东北地区工业总产值比重从18.3%下降到5.6%；其中，2018年原煤、成品糖、NPK化肥、硫酸、水泥等工业产品的产出份额不到改革开放初期的1/3。沈阳市铁西区，曾被称为“东方鲁尔”和“共和国装备部”，是东北传统产业逐渐衰落的缩影。20世纪70年代，沈阳99家大中型国有企业中有90家集中在这里；20世纪80年代末，铁西区逐渐衰落，沈阳防爆设备厂于1986年宣告破产，这是新中国成立后第一家正式宣告破产的国有企业。20世纪90年代，大量国有企业亏损、裁员、倒闭，出现了工人“下岗潮”；其中，1998年至2000年东北地区下岗职工总数为504万人，约占当时全国下岗职工总数的1/4。

2003年启动的东北振兴战略，使东北经济在未来十年有所回升。然而，由于经济数据的挤压、资源价格的崩溃和生产能力的降低，2013年至2018年东北地区名义gdp年均增长率仅为0.7%，远低于全国的8.7%。2003年，国家提出振兴东北老工业基地战略，并通过了《关于实施东北老工业基地振兴战略的若干意见》，强调“坚持深化改革，扩大开放，以改革开放促进调整和转型”；2009年，国务院发布《关于进一步实施东北老工业基地振兴战略的若干意见》，明确提出“优化经济结构，建立现代产业体系”；2012年，国务院通过了《东北振兴“十二五”规划》，强调“坚持以产业转型升级为主要方向，推进东北地区全面振兴，加快转变经济发展方式”；2013年，国家发展和改革委员会发布了《全国老工业基地调整和改造规划(2013-2022)》，其中东北地区27个城市和地区，占全国的22.5%；2016年，国务院通过了《振兴东北“十三五”规划》，强调“要把完善体制机制作为根本方针”。

上述措施使东北经济在未来十年有所恢复，但并未恢复衰退。从2003年到2012年，东北地区的gdp份额(主要是煤炭、钢铁和汽车制造业)在9.3%至9.4%之间波动，名义gdp年均增长率为16.5%，略高于全国的16.4%。2011年后，在经济增长方式转变和供给侧结构改革的背景下，中国经济增长逐渐放缓，但东北经济明显停滞。从2013年到2018年，东北地区的gdp份额从9.2%骤降至6.3%，名义gdp年均增长率仅为0.7%，低于全国的8.7%。2018年，辽宁、黑龙江和吉林的国内生产总值分别下降到第14、23和24位。事实上，自2013年以来，东北地区的经济停滞不仅与煤炭等资源价格暴跌和产能损失有关，还与经济数据的水分挤压有关。“如果一开始它没有被吹得很高，现在就不会掉那么多了。”以第一个公开确认数据欺诈的辽宁为例，2014年中央检查工作领导小组第一轮访问辽宁时，指出“辽宁省经济数据欺诈现象普遍”。东北地区的经济数据包括国内生产总值、固定资产投资、金融等。从财政收入来看，2014-2015年辽宁地方财政收入占gdp的比重从11.2%骤降至7.4%；从固定资产投资来看，东北地区2015年下降11.2%，2016年下降23.5%，2017年增长2.8%。

近年来，东北地区经济低迷，城市化进程明显放缓，创新能力弱，可持续经济驱动力尚未找到，有陷入中等收入陷阱的嫌疑。在经济增长方面，2018年辽宁、黑龙江和吉林的实际国内生产总值增长率分别为5.7%、4.7%和4.5%，在31个省中分别排名第27、29和30位，明显低于全国的6.6%。在财政收入方面，2018年辽宁地方财政收入增长率为9.3%，高于全国的6.2%，而黑龙江和吉林分别为3.2%和2.5%，分别排在第27位和第28位。从城市化进程来看，从建国初期到2000年，东北地区的城市化率比全国平均水平高出10-15个百分点。自2005年以来，东北地区的城市化进程明显放缓。2005年至2018年，辽宁、黑龙江和吉林的城镇化率分别提高了0.7、0.5和0.4个百分点，比同期全国平均水平低1.3个百分点。2018年，辽宁、吉林和黑龙江的城镇化率分别为68.1%、57.5%和60.1%，全国城镇化率为59.6%。创新方面，2018年R&D基金在辽宁、黑龙江和吉林的投资强度分别为1.8%、0.8%和0.8%，分别排在第13、24和26位，低于全国平均水平2.2%；2018年，辽宁、黑龙江和吉林的每万人发明专利授权数分别为1.7、1.1和0.9，低于全国平均水平3.1。

2.2常住人口正走向负增长，老龄化问题越来越严重

人们追随这个行业，走向更高的位置。东北地区的衰落也体现在“用脚投票”的人口上:东北地区的登记人口和常住人口分别在2010年和2015年出现负增长，小学生人数自2011年以来经历了显著的负增长；从1978年到2018年，东北地区常住人口的比例从9.0%下降到7.8%，老龄化越来越严重。东北经济衰退，企业效益下降，员工工资低，人民吸引力不足。根据1982年至2018年的人口普查和小型人口普查数据，黑龙江省和吉林省的人口持续外流，辽宁省的人口在2010年后开始外流。从1978年到2018年，东北地区常住人口从8673万增加到1.1亿，但比重从9.0%下降到7.8%。自2015年以来，东北地区常住人口出现负增长，其中黑龙江省、辽宁省和吉林省自2014年、2015年和2016年以来均出现负增长。在县一级，东北人口外流地区的比例从2001-2010年的68.4%急剧上升到2016-2017年的97.7%。东北地区的登记人口在2010年开始减少，其中辽宁、吉林和黑龙江在2010年、2010年和2012年开始减少。2018年，辽宁、吉林和黑龙江的经济比重与人口比重分别为0.80、0.86和0.67，这意味着东北地区人均收入远低于全国平均水平，未来人口将继续外迁。

从人口自然增长的角度来看，由于城市化水平高、计划生育实施严格、年轻劳动力外流，东北三省的生育率长期以来明显低于全国水平，这也是东北地区常住人口和登记人口负增长的重要原因。从未修正的总生育率来看，1982年辽宁、吉林和黑龙江的总生育率分别为1.77、1.84和2.06，低于全国的2.58。随着青年劳动力的不断外流，东北地区的生育率持续快速下降，2000年突破1.0，2015年辽宁、吉林和黑龙江的生育率分别为0.74、0.76和0.75，低于全国1.05。辽宁和黑龙江的自然增长率分别在2011年和2015年由正变负，吉林仅略大于0；2018年，辽宁、吉林和黑龙江分别为-0.10‰、0.36‰和-0.69‰，远低于全国的3.81‰。

从人口结构来看，东北地区老龄化严重，小学生人数明显负增长。由于年轻劳动力的流失和超低生育率，东北地区人口老龄化的速度和程度高于全国平均水平。从2000年到2018年，东北地区65岁及以上人口比例从6.6%上升到13.4%，辽宁、吉林和黑龙江地区65岁及以上人口比例分别从7.9%、6.0%、5.6%上升到15.0%、12.4%和12.2%，同期全国65岁及以上人口比例从7.0%上升到11.9%。从2011年到2018年，东北地区小学生年均增长率为-2.86%，分别低于全国、东部、中部和西部的-0.58%、2.66%、0.59%和-0.10%。中国的小学生人数在1960年、1975年和1997年经历了三次高峰，然后从1997年的1.3995亿下降到2013年的9361万，然后上升到2018年的1.0339亿。自2011年以来，东北地区小学生人数出现明显的负增长，这是因为东北地区年轻人大量流失，出生率较低。另一方面，在国外工作的年轻人已经把他们的孩子转移到了中国东北。

中国东北为什么衰落？

东北地区逐渐衰落的原因是陷入了“计划经济惯性—经营环境差—民营经济和新兴经济发展不足、青年外流—经济不景气、金融紧张—经营环境差”的恶性循环。

3.1计划经济惯性大，经营环境差

东北计划经济由于最早进入计划经济，最晚退出计划经济，计划经济实施最彻底，惯性大，制度和制度负担重，导致经营环境差，国有企业效率低下，占用大量资源，民营经济发展不足，人们观念趋于保守，制约了经济活力。

1)由于东北首先被解放，毗邻苏联，计划经济体制首先在东北生根；改革开放初期，为确保从计划调节向市场调节平稳过渡，实行了价格双轨制，大部分地区工业品价格逐步放开，但主要产自东北的煤炭、原油和基础化工原料仍由国家统一调配；直到1993年，除了电力、通讯等少数政府定价的产品外，大部分生产资料和生活资料的价格都由市场放开和调整，完成了从双轨制价格向单一市场价格体制的过渡。在长期计划经济模式下，东北已成为计划经济实施最彻底、制度冰最深的地区。

2)东北计划经济惯性大，制度负担重。从企业的角度来看，过去国有企业大管理社会，对职工的死亡和疾病负全责，涉及“三资一业”(供水、供电、供气和物业)、教育和医疗服务、退休人员的社会保障和企业职工安置等。此外，计划经济体制的弊端，如政企分开、预算软约束、吃大锅、效率低，导致国有企业负担沉重，竞争力弱。从政府的角度来看，一些政府官员根深蒂固的“官本位”观念，注重行政层级和等级制度，而行政长官的意志、权力至上和依附感更为严重。从国有工业企业资产占工业总资产的比例来看，2005年辽宁、吉林和黑龙江分别为67.1%、78.9%和84.1%，高于全国的55.4%、江苏的26.7%和浙江的25.0%。经过一系列国有企业改革，到2018年，辽宁、吉林和黑龙江的国有企业改革率分别为54.5%、71.9%和73.2%，仍高于全国的48.7%，远远高于江苏的22.4%和浙江的23.5%。

3)在一些“吃得饱、得不到卡”的地区，效率低下的国有企业挤出了大量民营企业发展所需的必要资源，商业环境与沿海发达地区存在明显差距，一些舆论认为“投资不能超过山海关”。一方面，国有企业与政府关系密切，享受政府采购、市场准入等优惠政策；另一方面，国有企业受到政府隐性担保，金融机构愿意为其提供充足廉价的金融支持，这在客观上挤压了民营企业，加剧了民营企业融资的难度和成本。尤其是民营中小企业，处于企业规模和融资身份歧视的双重劣势。就企业法人与政府机关和机构的数量比例而言，2017年辽宁为13:1，吉林为6:1，黑龙江为7:1，远低于江苏的43:1、浙江的39:1、广东的30:1和山东的28:1。从全国私人投资份额来看，东北地区从2015年的8.1%下降到2017年的5.7%。

普华永道等机构发布的《2018中国商业环境质量报告》显示，东北地区整体排名较低，东北地区只有4个城市进入前30名，哈尔滨排在中国第22位，沈阳、长春和大连分别排在第23、24和30位。在全国工商联公布的“2018年中国民营企业500强”名单中，辽宁、吉林和黑龙江分别有5家、2家和1家，远远低于浙江的93家、江苏的86家、山东的73家和广东的60家。民营经济的不充分发展对东北人的社会心理和工作期望产生了深刻的影响。人们在观念上倾向于保守，经济不景气导致人们更喜欢体制内的“铁饭碗”。

3.2过度依赖资源和传统重工业，新兴产业发展薄弱

东北工业过度依赖资源和传统重工业，新兴产业发展薄弱，区域经济抗风险能力差。由于煤炭、石油等资源的不可再生性，随着资源开发规模和强度的提高，东北许多地区的资源已经大幅萎缩或接近枯竭，后续增长难以持续。2008年以来，中国分三批确定了69个资源枯竭型城市和地区，其中东北地区24个，占全国的34.8%。在产业结构方面，以辽宁为例，2000年辽宁工业总产值中规模以上重工业比重为85.2%，高于浙江和山东的45.9%和67.1%；到2017年，这一比例为86.2%，高于浙江的62.2%和山东的52.3%。东北重工业企业大多为国有企业，资本和原材料高度集中，挤压了新兴产业的发展。从高新技术企业在工业总产值中所占比重来看，2017年辽宁、吉林和黑龙江分别为1.9%、0.8%和0.7%，在31个省市中分别排名第18、23和24位，处于中低水平。此外，以资源型产业和传统重工业为基础的产业结构抗风险能力较弱。为应对全球金融危机，2008年的“4万亿计划”在刺激全社会投资、稳定经济方面发挥了重要作用，但也导致中国钢铁、煤炭、水泥等六大行业产能过剩，尤其是东北地区。

在国际上，中国东北的情况类似于美国五大湖附近的“锈带”。以底特律为例。20世纪初，随着福特、通用和克莱斯勒在底特律的发展，底特律一度成为美国第四大城市。然而，底特律一直将汽车产业视为城市发展的重要支柱，新兴产业发展不足。20世纪70年代以后，随着日本和欧洲经济的崛起以及全球竞争的加剧，汽车工业对美国经济的主导地位逐渐让位于计算机、互联网和现代通信技术，这直接导致了底特律从辉煌走向衰落。

3.3老龄化正日益拖累金融经济

老龄化加重了政府养老金负担，严重拖累财政，制约经济活力；2018年，辽宁、吉林和黑龙江的财政和社会保障及就业支出分别占27.5%、16.7%和21.9%，远高于全国的12.3%。2018年，辽宁、吉林和黑龙江的养老金抚养比(在职人员/退休人员)分别为1.53、1.42和1.27，远低于全国的2.55，这意味着中国每2.6名在职人员供养一名退休人员，而东北每1.5名在职人员供养一名退休人员，这是一个沉重的负担。黑龙江省、辽宁省和吉林省城镇职工基本养老保险基金分别于2013年、2015年和2015年开始收支相抵，2016年黑龙江省累计余额为负；2018年，辽宁和吉林的累计应付余额时间分别为2.8个月和5.2个月，位居中国前五名，远低于全国13.8个月的水平。老龄化严重拖累了金融。2018年，辽宁、黑龙江、吉林三省财政社会保障和就业支出分别占27.5%、21.9%和16.7%，明显高于全国的12.3%。

3.4地理位置影响对外开放，寒冷气候制约经济发展

除了自身的产业发展问题外，东北地区有限的河口、俄罗斯长期的经济低迷、远东地区的发展水平低下以及中日韩自由贸易区的推进不力制约了东北地区的对外贸易；中国东北地区的气温远低于中国大部分地区，世界上同纬度地区限制了生产活动的发展。改革开放后，由于东北出海通道有限，发展对外贸易的机会减少了。20世纪90年代，苏联解体后，俄罗斯经济长期低迷。从1991年到1999年，世界国内生产总值的比重从2.2%下降到0.6%，2018年为1.9%，相当于中国的广东；根据俄罗斯官方数据“2000年1月1日远东联邦区人口数字”(布拉格维申斯克，2000年)，其远东人口从1991年的810万下降到2000年的720万。自2012年中日韩自由贸易区谈判启动以来，由于多方利益复杂，谈判尚未结束。由于韩国的封闭状态，与中国的经贸合作是有限的。就工业企业在出口交货值中所占份额而言，辽宁、黑龙江和吉林从2000年的4.2%、1.0%和0.6%逐渐下降到2018年的2.3%、0.2%和0.2%。从2015年到2018年，黑龙江、辽宁和吉林分别为2.6%、2.0%和0.5%，在31个省中分别排名第16、18和24位，处于中下水平。

受寒流影响，中国东北地区的气温远低于中国大部分地区和世界同纬度地区。2018年，辽宁、吉林和黑龙江的日平均最高气温和日平均最低气温均在全国倒数六名。虽然东北在中苏蜜月期发展迅速，但受地缘政治和国家政策的影响更大，寒冷气候制约经济发展的事实不容忽视。

如何打破路径依赖，解决东北困境？

东北作为新中国工农业基地的摇篮，在国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、工业安全等方面具有重要的战略地位。它关系到国民经济发展、转型升级和区域协调发展的大局。客观地说，与其他地区相比，东北也有一些明显的优势和巨大的发展潜力:资源环境基础好，沿海工业基础好，人口超过1亿，市场规模大，国家政策支持强。此外，近年来，东北地方政府也在大力改善商业环境。例如，2017年，辽宁成立了中国第一个“商业环境建设监督局”，2019年，辽宁省实施了“最大运行”规定。

为了彻底打破路径依赖，跳出负周期，促进东北新一轮振兴，我们提出以下政策建议:

一是转变政府职能，大力优化经营环境，打造新型“亲”和“清”的政企关系。经济发达、创新能力强的地区大多是民营经济活跃、市场化和开放程度高的地区。东北地区应借鉴深圳等发达地区，进一步解放思想，深化改革，打破体制和制度壁垒，理顺政府与市场的关系，转变政府职能。进一步推进分权化、管理一体化、服务优化，建立健全权力清单和责任清单制度；加大行政审批制度改革力度，彻底清理行政审批项目，坚决杜绝各种不必要的证件和繁琐的手续。建立新型“亲”和“清”的政商关系，营造有利于民营经济发展的市场环境，消除民营企业发展面临的歧视性限制和隐性障碍。

第二，深化国有企业改革，实行竞争中立和所有权中立，引导和鼓励大型民营企业“入关投资”。深化国有企业改革，应该取消所有制分类的差别待遇，强调竞争的中立性，不要轻易上升到下一个层次而陷入意识形态的争论，用黑猫白猫的务实标准来衡量。继续推进国有企业分类制度改革，全面放开竞争性领域的市场准入。促进国有资本向具有核心竞争力的优势企业集中；灵活采用引入战略投资者、促进企业重组和上市、允许员工持股、吸引股权投资基金参与股份等方式，推进混合所有制改革；鼓励地方政府根据当地经济社会发展需要，自主选择地方国有企业改革方式和国有资本配置模式；树立先进典型，发挥示范作用，引导和鼓励民营企业特别是大型民营企业“入关投资”。

第三，加快实施创新驱动战略，加快东北传统优势产业转型升级。要实现东北地区的高质量发展，不仅要立足于传统制造业的坚实基础，还要依靠创新将现有优势转化为经济发展的新动力。加快建设以企业为主体、科研院所、高校、科技服务机构等为主体的产业技术创新平台。为全国吸引优秀人才，开展重点技术研究；采取成果转让或许可、固定价格投资、合作和股份制等多种市场化方式，提高地方科技成果转化率。改造升级“老字号”，有效化解产能过剩，加快装备制造业转型升级；深度开发“本名”，依托优势资源，延伸产业链，增加资源深加工比重；培育和扩大“新品牌”，支持新一代信息技术、新能源汽车、高端装备和材料等战略性新兴产业发展，把东北老工业基地建设成为“中国制造2025”的先导区。

第四，深化开放合作，积极参与“一带一路”建设和东北亚开放合作，深化国内对口合作。东北地区应积极参与推进“一带一路”建设和东北亚开放合作，以优势产业为先导，支持企业采用M&A投资、联合投资等方式。促进国际能力合作，建设能力合作集群。注重与国内其他经济区合作的协调发展，积极与京津冀、山东半岛等地区合作，加强与环渤海地区的经济互动，加强与东部地区省市的对口合作，积极承接产业转移，培育新的发展势头；加强东北内部合作，形成统一的贸易政策，促进东北贸易一体化。

第五，推进高质量的辽中南城市群和大都市圈建设，优化跨区域资源配置，进一步完善区域间利益补偿机制。着力推进辽中南和哈尔滨城市群建设，加快培育沈阳、大连、哈尔滨、长春等大都市圈，大力推进大中小城市和小城镇适度劳动力分布、功能互补、互动发展。遵守产业迁移和人口流动规律，进一步消除要素流动障碍，促进人、地、钱等要素在地区间自由流动，做好社会保障、医疗和就业等基本公共服务的跨地区转移。进一步完善区际利益补偿机制，包括完善多元化的横向生态补偿机制，建立粮食主产区与主销区之间的利益补偿机制，完善资源进出口地之间的利益补偿机制等。，引导发达地区支持东北地区加快基础设施、公共服务、生态环境和产业发展的不足。