《长江保护法》应处理好几种关系？

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《长江保护法》为保护长江流域生态环境、促进长江经济带绿色发展提供了法律保障。2019年6月，《长江保护法》立法研讨会指出，要加快长江保护的立法进程，必须找准位置，突出立法重点。

法律以社会为基础，以社会关系为调整对象。立法定位和重点的确立应着眼于《长江保护法》需要处理的社会关系。笔者认为，在《长江保护法》的立法过程中，应处理好以下几个关系。

首先，处理好经济发展和生态保护的关系。在长江经济带建设中，“重保护轻发展”要求科学、绿色发展。可持续发展的理念强调在经济增长的同时，要注意自然资源的合理开发与生态环境保护的协调，使发展建立在资源的可持续利用和良好的生态环境的基础上。

一方面，长江经济带覆盖上海、江苏、浙江等11个省(市)，占全国总人口和经济产出的21%，在中国经济发展地图上占有重要地位。另一方面，长江流域约占中国水资源总量的35.0%，其中河流、湖泊、水库和湿地约占20.0%，珍稀濒危植物占39.7%，淡水鱼类占33.0%，流域森林覆盖率达41.3%，在中国生态保护领域发挥着重要作用。

因此，《长江保护法》应正确处理经济发展与生态保护的关系，并建议在立法中始终贯彻新的发展观和可持续发展观，这体现在立法宗旨、法律原则和具体规范上。

第二，处理好区域差异与协同治理的关系。长江经济带覆盖11个省(市)。区域经济社会发展不平衡明显，对经济发展和生态环境保护有不同的要求。因此，我们必须统筹规划长江经济带的发展和保护。目前，长江经济带生态环境协调管理薄弱，难以有效满足全流域整体管理的要求。生态环境协调保护的体系和机制亟待建立和完善。因此，构建长江经济带生态环境协同治理体系和机制势在必行，加强长江经济带区域协同治理应成为《长江保护法》的立法重点之一。

合作治理要求建立利益协调机制，以维护公共利益和合作关系。自长江经济带发展战略提出以来，为促进沿江各省(市)在相关问题上的协调与协商，长江经济带省际协商合作机制得到了探索。然而，在国家一级仍然缺乏一个统一的审议和协调机构。建议在《长江保护法》中增加一个负责协调协商与合作的全国性审议机构。

长江经济带各省(市)的经济发展水平差异很大。如果不发达省份和发达省份不加区别地分担保护责任，区域发展的不平衡将会加剧。因此，有必要建立区域生态保护补偿机制，以增进互利和互信。国务院九部委联合发布的《建立市场化多元化生态保护补偿机制行动计划》，提出鼓励生态保护区和受益区开展横向生态保护补偿，探索建立流域下游补偿机制，为上游地区提供优于水环境质量目标的水资源。因此，应将跨省生态补偿制度写入《长江保护法》，为加强互利互信提供保障。

三是处理好国家政策和国家法律的关系。国家政策是为实现一定历史时期的政治、经济和文化任务和目标而制定的行动标准、措施和政策。国家法律是一种具有普遍效力的行为准则，由国家制定或批准，并通过国家强制力来实施。政策和立法在功能上可以互补，在内容上可以互操作。它们应充分发挥各自优势，促进政策与法律的相互联系和互动。

围绕长江的保护、开发和利用，国家政策主要包括《长江经济带发展规划纲要》和《关于依托黄金水道推进长江经济带发展的指导意见》。哪些政策可以转化为法律？如何将政策要求转化为法律规范？将经过实践检验的成功政策转化为法律规范，并促使实践性和实验性政策弥补理性建构主义立法的不足是合理的。在长江保护的实践中，如负面清单管理制度、长江生态保护补偿制度、环境污染联合防治程度、党政领导干部生态环境破坏责任追究制度、生态保护红线控制等。，都取得了良好的实践效果，应该进一步系统化和规范化。通过立法、确认、吸收和总结具有良好实践效果的长江保护政策，将使长江保护政策更加稳定、普遍和权威。

第四是处理问题导向和长期规划的关系。立法应坚持以问题为导向，正视和解决实际问题。同时，从方法论的角度来看，立法既要实事求是，又要有前瞻性，要把问题导向和长远规划统一起来。所有的事情都应该提前做，但不能提前。《长江保护法》应立足长远，借鉴国际流域管理和河流管理的法律经验，在立法中先行体现，通过前瞻性立法，进一步夯实长江保护的法律基础。例如，在莱茵河治理中，为了保持莱茵河良好的水质和生态环境，各种理事会、行业协会和其他非政府组织广泛参与重要决策；在密西西比河的治理中，政府与社会的合作得到了加强，取得了良好的治理效果。因此，流域的开发、利用和治理形成了基于共同参与的良性机制，激发了社会活力，提高了治理效率。近年来，公众参与生态环境保护的热情日益高涨，在生态环境保护实践中发挥了重要作用。《长江保护法》应把公众参与制度写入立法，鼓励环保志愿服务，引导社会福利基金支持长江保护。(边肖:张涛Xi陆军部:中共江西省委党校)

编辑:张静文