深化财税改革要更加注重四方面内容

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更加重视人大的作用；更加重视行政改革在财政改革中的主导作用；更加注重重塑财务部门与各支出部门之间的权责关系；更加重视社会参与和舆论监督的作用。

鄢国观点

■张君伟

深刻理解现代金融体系

党的十八届三中全会从国家治理现代化的高度，对深化财税改革进行了全面部署。近年来，一系列重大改革措施相继出台，如:修改预算法，完善预算管理体系框架；建立了比较完整的地方政府债务管理体系，建立了比较完整的ppp管理体系；在提高预算透明度、预算绩效管理和优化财政支出结构方面取得新进展；税收改革取得了重大进展。可以说，财税领域是中国近年来改革最大、进步最明显的领域之一。

在解决旧矛盾的同时，一系列新问题凸显出来。例如，营改增将导致地方政府主要税种的消失，分税制将走向何方？房产税改革进展迅速，但如何避免房产税改革对地方财政运行的严重影响？预算改革如何克服普遍存在的动机和能力不足的问题，消除形式主义？如何有效化解地方债务存量风险，保持各级财政稳定运行。所有这些问题都需要在理论和实践中得到及时而清晰的回答。上述问题是改革的深化和实践中提出的新问题造成的；我们对现代金融的认识不深，改革的方式不够科学，也有一些原因。要进一步推进财税体制改革，必须从治理的高度深化对现代财政制度的认识。

党的十八届三中全会提出了现代金融体系的改革目标。至于什么是现代金融体系，全会的决定没有给出明确的定义。正如现代公司制度一样，现代金融制度也是一个相对的、动态的概念。根据大多数人的理解，现代财务制度是自近代以来被发达市场经济国家广泛认可和广泛采用的财务管理的基本原则和制度。如法定税收、透明预算、标准化和统一等。从社会治理的角度来看，现代金融体系首先应该体现为一种社会理念。中国是社会主义国家，坚持以马克思主义为指导，强调人民是国家的主人。作为历史的创造者，人民有权参与公共事务的管理，监督政府，分享社会发展的成果。作为社会治理的重要支柱，现代金融的制度设计应有助于上述理念的实现；现代金融制度是一系列机制和制度设计，如:税收法定原则，政府不能随意征税(收费)；预算编制、审批、执行和监督的有关规定和程序；全国人民代表大会对预算的控制权，即NPC机关审查、批准和监督预算的程序和权限；NPC机关对财政赤字的监督和控制；现代金融体系运行中应表现出的绩效特征是:税收制度规范高效，公众纳税遵从意识高；预算统一规范，资金使用高效；公众参与度高，满意度高；稳健的金融运作和可控的风险。人们在谈论推进现代金融体制改革时，通常指的是上述第二层次的金融管理基本制度和基本运行机制的概念重构。在这一过程中，如果新制度、新机制的设计不能充分体现新理念的要求，改革就会因缺乏改革动力而举步维艰；另一方面，如果把现代金融体系的绩效特征作为改革的直接目标，就会因为改革的侧重点不准确而陷入交易主义，整天忙忙碌碌，事半功倍。

要突出四个“多注意”

今后一个时期，深化财税体制改革要更加突出四个“多注意”。

首先，要更加重视NPC的作用。财税改革(尤其是预算管理改革)涉及政府系统内复杂利益的调整。政府单靠自己来推动改革显然是不够的，必须给改革注入新的动力。人大一手抓政府，一手抓公众，是推动金融改革最合适、最可靠的制度力量。我们应该采取切实措施，解决NPC代表监督意愿和能力不足的问题，通过激活NPC监督，为金融改革注入新的活力。

二是更加注重行政改革在金融改革中的主导作用。金融运行反映政府职能和政府绩效。目前，我国预算管理存在诸多问题，事实上，政府职能的越位、缺位和错位并存，政府管理法制化水平有待提高，而空的执法自由裁量权就是一个很大的外部反映。只有以治理现代化为导向，从政府改革的角度规划现代金融体系的改革(如按照透明、高效、问责和分权的原则再造政府业务流程，优化政府机构设置，优化政府绩效评估体系等)。)我们能否为金融改革创造良好的外部条件。另一方面，仅仅依靠金融部门来“拱前进”的个别士兵，其结果将不可避免地难以稳定和深远。

第三，更加注重重塑财政部门和支出部门的权责关系。现代财务制度(尤其是预算制度)的建立涉及到预算管理方法、管理流程和绩效评价机制的重大变革，这必然会带来财务部门和支出部门之间权责关系的深刻调整。在改革过程中，不仅支出部门需要实现角色转换，财务部门也需要实现角色转换。如果只注重支出部门而忽视财政部门的职能转变，就会出现步骤不一致、相互制约的情况，从而阻碍改革的顺利进行。

第四，更加重视社会参与和舆论监督的作用。推进现代金融体制改革，必须有序推进社会主义民主，充分发挥社会力量特别是智库、专家学者的作用，充分发挥舆论监督的作用，为改革注入更多动力。

关注改革的四个方面

当前，财税领域存在诸多矛盾和热点。总的来说，这是改革进入深水区的反映。我们要保持实力，抓住主要矛盾，不放松，努力在关键问题上取得突破，取得财税改革的决定性胜利。

一是稳步推进房产税改革。房产税改革是十八届三中全会确定的改革内容。近年来，有关方面为推进房产税改革做了大量的准备工作，开展改革的时机已经基本成熟。在房地产价格严重高估的背景下，引入房产税改革的风险和社会影响相对较大。我们必须考虑房产税改革对房地产价格和地方财政收入的影响、房产税对地方债务风险的影响以及房产税对居民消费的影响，并制定一整套行动计划，以缓解房产税改革带来的社会冲击，顺利实现改革转型。

二是完善政府间收入分配制度。房产税改革为改善政府间收入分配提供了难得的机遇。根据基本公共服务均等化的要求，构建中央-省-市(县)-乡(镇)四级管理体制。在此基础上，所得税、消费税和增值税由中央和省级政府共同承担；财产税确定为市(县)和乡(镇)的共享税。此外，旅游税和环境保护税被确定为地方税，由市(县)和乡(镇)政府分担；资源税根据税收规模和范围在不同层次之间进行分配。收入分享比例应考虑收入贡献和人口因素。在分税制的基础上，建立中央政府与省县之间的转移支付制度，最终形成一个不同的、能保证省内基本公共服务均等化的收入分配制度。

第三，妥善处理地方债务风险。地方政府隐性债务的形成不是完全的市场交易，因此不可能走完全市场化的道路来化解隐性债务风险。过去两年，强烈的“去杠杆化”导致地方债务风险迅速暴露，部分城市商业银行和农村商业银行资本充足率迅速下降，最终导致银行信贷大幅收缩。实践证明，“完全市场化”的道路是不可能的。对此，相关方应保持清醒的头脑。要尽早规划和建立债务风险分担机制，调动地方政府、金融机构、融资平台和社会借款人化解地方政府隐性债务风险的积极性，为市场机制发挥决定性作用、促进优质发展奠定坚实基础。

第四，加快实施现有改革措施。近年来，有关部门在预算绩效管理、中期财务管理框架和财务透明度等方面出台了许多改革措施。要以全面实施预算绩效管理为出发点，抓住新一轮机构改革的难得机遇，优化政府机构设置和职能，优化人员和资金配置，落实好各项改革措施。

(作者是国务院发展研究中心宏观经济研究部的研究主任和研究员)