危机后美国问题资产救助计划的供给侧实践

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■苏颜

继次贷危机引发的系统性金融风险之后，自1929-1933年大萧条以来，美国经历了前所未有的经济增长和社会发展挑战。从目前的经济实践来看，美国联邦政府领导的供应方改革措施实际上为美国宏观经济赢得了止损时间和扭转局面的空时间。从后危机时代美国供给侧改革政策体系的角度来看，主要包括以下两个部分:第一，紧急经济反应法案(eesa)是用于拯救金融市场和稳定金融体系的应急措施；其次，问题资产救助计划(tarp)是美国政府抗击金融危机的关键组成部分，该计划是根据《紧急经济稳定法案》通过的。其中，不良资产救助计划反映了美国政府在救助市场时对行业和企业的选择，以及在应对经济危机时的参与模式，对中国的供给侧改革和危机管理颇有启发。

问题资产救助计划的构成及政策体系

根据美国财政部向国会提交的报告，从横向来看，不良资产救助计划包括五个部分:银行支持计划、信贷市场计划、其他计划、住房救助计划和财政部增持(财政部持有的美国国际集团普通股)。

其中，银行支持计划包括资本购买计划、目标投资计划、监管资本评估计划和社区发展资本倡议；信贷市场计划包括公共投资计划、定期资产支持证券贷款工具和小企业债券购买计划；其他计划包括美国国际集团投资计划和汽车行业融资计划；住房救助计划包括经济适用房计划、住房金融机构的重灾区基金和联邦住房管理局的再融资计划。

从纵向来看，美国不良资产救助计划的政策体系由三部分组成:不良资产救助计划的制定体系、实施体系和监督体系。

制定体系:美国的问题资产救助计划诞生于动荡的政治和经济环境中。为了尽快通过不良资产救助计划并及时救助金融机构，不良资产救助计划的制定采取了政治阻力最小的方式——让美国前财长保尔森带头支持并承担责任。保尔森多次为问题资产救助计划辩护。那些最初在国会抵制问题资产救助计划的人不得不在股市下跌后做出妥协。国会仅在三周内就通过了问题资产救助计划。

实施制度:从不良资产救助计划的主体来看，救助的主体是财政部，美联储也参与了一些计划的救助。根据不良资产救助计划的实施时间，银行支持计划、信贷市场计划、住房救助计划、美国国际集团投资计划和汽车融资计划分别在2008年和2009年的不同时间点实施。2010年，政府逐步启动了问题资产救助计划的退出机制。截至2013年底，财政部已经收回了不良资产救助计划下的大部分投资，不良资产救助计划也告一段落。从投资形式来看，主要有债务投资、优先股投资、普通股投资、权证投资等形式。对金融机构的援助通常是各种投资形式的结合。从不良资产救助计划的救助对象来看，主要是大型金融机构和大公司。

监管体系:美国问题资产救助计划的监管机构是财政部、国会和公众。其中，财政部设立了专门的管理办公室，对问题资产救助计划下的高管薪酬进行监督，并限制援助公司的股息分配，以保护纳税人在问题资产救助计划下的投资；财政部每月月底向国会提交不良资产救助计划执行情况的月度报告，并接受国会的监督；财政部的官方网站每天、每月、每季度和每年报告问题资产救助计划的执行情况。可查阅和下载相关数据和信息，并接受公众监督。特别是，高管薪酬计划审查接受援助的企业高管的薪级和薪酬结构，并削减高管薪酬，以确保高管薪酬的支付不违背公共利益，并保护纳税人的权益。

美国不良资产救助计划的制定、通过、实施和退出，是美国金融机构和经济体系在金融危机冲击下逐步恢复和稳定的过程，也是美国经济从危机后失衡走向再平衡的过程。

问题资产救助计划供给方改革实践的成效与得失

美国的供应方改革政策成功地阻止了金融危机的进一步深化，维护了金融体系和经济体系的稳定，并成功地遏制了上述损害。如果没有一系列供应方改革政策，美国人将会经历更大的痛苦，复苏将会慢得多，弥补损失的成本将会高得多。危机后美国供应方改革政策的实际有效性值得肯定。一方面，它挽救了危机中的金融机构，及时向市场注入流动性和稳定性，实现了金融市场和经济体系的重塑；另一方面，它也具有积极的社会意义，特别是稳定和创造就业，促进公民福利的提高等。

美国危机后，供应方改革政策及时制止了金融危机的进一步蔓延，控制了金融风险，使美国经济得以复苏。然而，它也不得不面对一系列被学术界广泛质疑的问题。这些问题包括指责金融机构太大而不能倒闭，指责计划实施过程中政府权力的不可避免的扩张导致法律界限不清，指责救援计划具有典型的短期性等。

尽管美国危机后的供给侧改革政策在制定和实施过程中探索了对特定行业和企业提供援助的各种影响，特别关注其对金融和经济稳定的重要意义和长期影响，但受资本主义政治制度和经济模式的限制，美国危机后的供给侧改革政策仍然无法避免“头痛医头，脚痛医脚”的短视问题，这与供给侧改革的长期深层次政策取向背道而驰。例如，在危机中表现出衰退迹象的实体经济行业没有得到足够的重视，仅通过持有优先股和普通股远远不足以拯救汽车行业。

启蒙与反思

尽管不良资产救助计划存在一些问题，这些问题在一定程度上削弱了供给方改革政策的有效性，并在一定程度上导致了美国金融危机后持续的经济疲软，但不能说这些救助政策对于美国金融危机后及时止损非常重要，并在很大程度上给市场参与者一个respite/きだよ/,and提供了实施后续一系列政策的条件。从横向角度看，问题资产救助计划涉及银行、信贷、投资和房地产。此外，财政部持有的美国国际集团普通股的相关措施主要集中在资本要素市场。

美国的不良资产救助计划是一种自上而下、自内而外的联动机制。它在管理上也具有明显的矩阵式管理特征，为中国在执行相关公共政策时模仿和探索治理结构和手段提供了一条路径。特别是在实施供给侧结构改革的过程中，相关公共政策应注重联动发挥作用，横向上实现逻辑连通，科学设计，覆盖面广，机制清晰，纵向上实现制度健全，内外上下，治理手段有效。

作为资本要素市场典型的供给方改革政策实践，问题资产救助计划只有在宏观经济发展中有相应政策的情况下才能有效发挥作用，而且这种作用在很大程度上仍然是短期的，同时关注经济结构调整等中长期的国民经济发展问题，特别是对中国这样经济快速发展的国家。在宏观调控方面，需要应对各方短期调控空不断收窄的情况。需求管理手段显示出更多的局限性，也是实践中明显的负面效应和不良结果的教训。因此，我们需要清醒地认识到，对于中国这样的发展中大国来说，我们应该坚定不移地继续深化宏观调控思路和手段的供给侧结构改革，继续实施经济赶超战略，促进宏观经济在更高增长水平上持续稳定发展。

(作者:中国财政科学研究院)