央地收入划分改革 重点解决地方与地方的关系

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■我们的记者刘辉

国务院的《规划》为中央和地方收入分配改革指明了方向:保持增值税“五年计划”比重稳定，调整增值税免抵退税共享机制，取消消费税征收环节，稳步进行地区划分。接受《中国经济时报》采访的专家表示，《纲要》的出台更有利于减税和减费政策的实施，也注重解决地方与地方的关系。权责一致是解决财权与事权匹配的基础，增值税收入“五五分成”比例不变，有利于地方政府进一步制定和实施相关领域的重要规划。

规范收入分配，强调权责内部协调机制

在大规模减税和减费的背景下，中央和地方收入的增长率也在下降。财政部部长刘坤表示，2019年前7个月，减税和减费增加了13，492亿元。根据《方案》，总的原则是增加地方税收份额的比例。大规模实施减税和减费是应对当前经济下行压力的关键，调整中央与地方收入分配改革是实施减税和减费政策的重要保证。

中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任赵福昌对《中国经济时报》记者表示，中央与地方收入分配改革不仅规范了收入分配，使剩余资金的退税更加合理，为地方税制建设指明了方向，也更有利于减税、减费政策的实施。

关于中央财政权力与行政权力的匹配，赵福昌说，根据中央与地方政府的收支比例，要么增加地方收入，要么将行政权力分配给中央政府。目前，更多的讨论是关于适度增加中央政府的权力，例如为老年人提供服务。在大规模调整权力结构的基础上，更有利于财权和事权的匹配。权责内部协调机制是解决这些问题的基础。现在是中央决策和地方执行。然而，在这种情况下，很容易产生“上面订，下面付”的局面，强调权力和责任

谈判有利于通过治理机制的完善来解决问题。

“五年计划”不变，地方关系得到解决

《建议》提出保持增值税“五五分成”比例稳定，稳定社会预期，引导地方因地制宜发展优势产业，鼓励地方政府培育和扩大经济发展的税源，增强地方财政的“造血”功能，营造积极、竞争、务实的环境。

全国政协常委、提案委员会委员、中国税务协会副会长张连起表示，2016年，国务院将中央地区增值税比例从75%(中央)和25%(地方)调整为50%。当时文件说“五年计划共享”只是一个过渡，两三年后会根据实际情况进行调整。该“方案”继续保持增值税收入“五五分成”比例不变，有利于地方政府进一步制定和实施相关重要规划。

上海财经大学公共政策与治理研究所副所长田志伟告诉记者，该计划最有价值的是解决地方与地方的关系，调整和完善增值税免税额和退税的分享机制。为缓解部分地区的退税压力，先将退税地方分摊的部分(50%)从企业所在地的总负担(50%)调整为15%，其余35%由企业所在地共同暂付，然后由各地根据上年增值税份额均衡分摊。超过应分摊的部分由中央政府按月转移到企业所在地的省级财政。

田志伟解释说，有很多企业有很大的增值税免税额和高额退税。例如，北京的一家企业在全国许多地方都有分支机构，并在各地纳税。如果企业退税1000亿元，中央政府将承担50%的退税。根据此前的退税精神，北京将退还500亿元。既然35%的费用由各地承担，这些问题就可以解决了。

张连起表示，增值税退税改革将根据各地增值税收入分配退税金额，充分考虑增值税税基流动的特点，避免了一些欠发达地区由于产业结构限制和外包量大而导致财政退税负担过重的情况。这样的退税分享机制更公平合理。

扩大地方收入来源，引导地方政府改善消费环境

过去，在营改增之前，中国地方政府的主要税种是营业税，地方政府非常积极地推动服务业的发展。田志伟表示，营改增后，地方主体税种将会消失，税收对地方政府行为的导向作用将会减弱。

《建议》提出，要把消费税的征收向后推，逐步压缩地方。按照完善地方税制改革的要求，在可控征收管理的前提下，当前一些在生产(进口)环节征收的消费税项目将逐步移回批发或零售环节进行征收。

田志伟告诉记者，过去中国的消费税主要是中央税收，是在工厂环节征收的，对地方政府的引导作用很小。当地政府想在当地开工厂，税收从当地上缴。此次改革的一个重大变化是消费税被置于零售部门，并逐渐下放给地方政府。这将不可避免地促使当地政府采取措施提高当地居民的消费水平。因为更多的消费导致更多的税源，它对提高居民的幸福和物质生活水平有一定的热情。

赵福昌说，关于地方税体系建设，十八届三中全会和十九次全国代表大会都提出了意见，中央政府强调分税制要优先。“五年计划”增值税分成比例目前已经确定。“消费税征收的变化也有问题。我们的消费税是一种监管税，与西方的销售税不完全一样，因为西方的销售税是与消费挂钩的，我们的消费税与特定商品的消费行为有关。它是否能与财政资源相匹配，值得研究。”赵福昌说道。

根据各方观点，中部地区的收入分配改革已经开始。虽然这一比例在初期并没有大幅度提高，但在减税减费和经济下行压力下，为地方税制建设指明了方向。预计今后改革措施将逐步增加，地方税体系将得到调整和完善。