应尽快完善国家管网公司 成立后的配套政策

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■国家管道网络公司已成定局(二)

■我们的记者张一鸣

国家石油天然气管网集团有限公司(以下简称“国家管网公司”)的成立，是油气体制改革的关键一步。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所能源政策研究室主任洪涛在接受《中国经济时报》记者采访时表示，国家管网公司的成立是从核心领域引领产业链改革，需要配套政策推动。

《中国经济时报》:国家管网公司的成立对推进油气体制改革具有重要意义。你如何看待国家管道网络公司的成立对推进体制改革的影响？

洪涛:《关于油气管网运行机制改革的实施意见》(以下简称《实施意见》)确定的天然气管网系统和运行机制改革路径，以确保公平为改革目标，是天然气市场改革和提高清洁能源供应能力的重要制度保障。国家管道网络公司的成立，为实现非歧视性的油气运输提供了基础设施平台，避免了网络间的壁垒，并在未来实施统一的建设法规，这将有助于实现互联互通，促进全国一个网络的发展，为更大程度地开辟油气产业链的竞争领域奠定基础。加强网络自然垄断领域的有效监管也是能源市场化改革的必要条件。基于公平优先的国家管网公司新模式实际上降低了监管难度。

总之，国家管道网络公司的成立将为中国其他天然气改革创造条件，这些改革可以促进集约化运输，确保公平准入，并促进竞争性领域的全面自由化和价格改革。但是，值得注意的是，全国管网公司的成立并没有解决所有的问题，投资热情和信息披露仍然需要制度安排。

中国经济时报:国家管网公司成立后，对天然气体制改革会有什么影响？

洪涛:国家管网总公司和以“独立管网、产销分离”为原则的天然气管网系统和运行机制改革，对天然气系统产生了深远的影响。

国家管网公司成立后，将影响财政投资、资源流动和市场体系。它不仅包括双方监管者的博弈能力，还包括不同层次管网的协调能力。今后，随着成本监审和价格监管的调整，也会对输气企业和燃气销售企业的竞争力以及最终用户的燃气成本产生影响。

中国经济时报:下一次改革我们应该关注什么？

洪涛:深化改革要注意很多方面。

首先，管道网络资产的原始产权所有者——国家石油公司，由于资产转移，尤其是短期财务平衡风险，导致竞争力下降。要解决这些问题，除了管网运行机制外，还需要配套政策。

其次，不含运输成本的天然气批发价格在短期内可能会上涨，而且存在零售环节无法满足价格的风险。如果批发和零售环节的价格变化没有很好的衔接，将导致难以满足价格，城市燃气公司和地方政府将承担财政压力。

最后，要明确管网运行机制改革过渡期的各种风险和挑战，科学制定工作重点，妥善应对。如现有资产的剥离和处置问题、管网建设的压力、天然气市场的供需矛盾、保障供应的责任划分、管网公司垄断行为的监管、与省级或区域性管网公司的关系、进口天然气价格的倒置等。所有这些问题都需要在一两年的过渡期内得到妥善解决。

《中国经济时报》:在深化改革的过程中，我们应该如何完善相关制度建设？

洪涛:首先，完善监管体系，提高监管能力是新模式下政府角色的关键。加快完善市场约束机制，制定适应天然气管网系统和运行新模式的监管政策。监管重点包括许可成本和许可收益的核定，以及新模式下管道运输的定价方法。

其次，加强经济激励，注重对资产转让方的影响，合理分担改革成本，降低改革风险，确保平稳过渡。应引入配套政策和保障机制，以减少改革或政策实施给具体改革主体造成的损失，承认国有石油公司在历史上承担的非企业职能，提高参与改革的积极性，保持其全球竞争力和中央企业竞争力。我们应该对历史上国有石油公司承担的非企业责任进行评估和补偿。例如，国家石油公司代表国家签署的确保油气安全的高价长期油气进口合同的费用分摊，以及对上游开发的补贴等。努力将这些物质激励机制融入到相关的“十四五”计划中，以保持中国油气行业特别是上中游地区的活力。

三是强化政策执行机制，有效配合油气管网运行机制改革。包括完善行政约束机制，制定适应国家管网新模式的公益性国有企业考核机制。我们应该将政治激励和约束与其他激励和约束结合起来，以降低改革成本，建立对改革的信心。同时，加强政治约束机制，并与监督相结合。

最后，在改革“传导、实施、反馈”政策的过程中，要完善配套保障机制。第一，加强政策透明度和宣传解释，避免对政策导向的不当怀疑。第二，要处理好中央与地方的关系，做好改革的协调工作，避免改革与政策实施之间的“肠梗阻”。第三，要加强对改革的政策评估，及时反馈改革中存在的问题，促进解决。

中国经济时报:国家管网公司成立后，如何加强对天然气管网的监管？

洪涛:以国家管道公司为标志的油气经营机制改革是自然垄断领域监管面临的新形势，监管改革和任务也将与时俱进。

第一，加大解决监管信息不对称问题的力度。抓紧制定强制性信息披露制度，包括信息内容结构、收集方式、提交方式、核实和责任等。建立受控(有效监管)数据平台，与天然气交易平台建立数据接口和交互权限。

二是逐步推进不同层次管网的分级监管。根据管网的技术分类，应明确各级管网及配套设施的监管职责。

三是进一步完善网络垄断的政府定价机制。尽快研究制定下一个监管周期(从2020年开始)的允许收益率和两部制输气收费办法。热计量方式的研究与推广。借鉴干线管网系统和运行机制改革的经验，政府应积极推进省级燃气管网和城市燃气运输环节的定价。

第四，加强监管能力建设，做好“脱管理服”工作。加强监管能力建设，进一步做好相关“发布服务”工作。结合2019年版“负面清单”，应修改和废止以前的法律法规，为相关改革的顺利进行创造条件。