当前中国区域一体化治理的调查与思考

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学者观察到

■王波

随着中国经济的快速发展，中国城市群区域呈现出从点到线的“点-线-面”发展轨迹。随着东部开发的饱和，经济活动逐渐从沿海地区扩展到中西部地区，从而形成了中国由南向北、由东向西逐步发展的趋势，这有助于缓解“胡焕庸线”。城市群已经成为全球政治、经济、文化和信息的中心。在实践中，当代中国的区域一体化治理体现了契约治理-半结构化治理-区域大都市政府的发展轨迹。

契约式合作治理:问题与思考

契约式合作治理是指一系列区域契约，如区域协议、协议、大纲、提案、备忘录、意向书、协议、共识、声明等。，通过各种双边或多边磋商达成，以实现特定领域公共产品供给的规模效应。

现行的区域合作协议机制主要包括四类:一是区域合作协议:由中央政府或上级政府批准的区域合作协议。二是区域合作协议:由中央政府或上级政府备案的区域合作协议。第三，区域合作协议:由地方政府通过独立协商制定的区域合作协议。第四，区域合作协定:涉及中央政府或更高一级政府的区域合作协定。

区域合作协议机制在实践中存在以下问题。

一是区域契约的软约束。区域契约不仅形成了协同治理的基本基础，也不能形成法律法规的刚性约束，其有效性大致处于软约束和刚性约束的混合区域。区域合作协定大多是有意或宣誓的文本，没有关于具体权利和义务的严格协议。第二，区域治理的权威被中止。区域治理缺乏有效的区域治理权威。地方政府不知道自己是否有权独立开展区域合作，也不知道未经中央政府批准的区域合作协议是否具有法律效力。第三，主体思维。区域合作协定的主题多样而复杂，涉及地方政府、党委和机构等。就跨行政协作治理的立法主体而言，地方党委不具备地方协作治理的立法主体资格。虽然行政机关被赋予了区域治理的具体行政权力，但作为政府职能部门，它没有立法权。

随着区域一体化的深入发展，区域治理组织的合作原则、基本制度、合作领域和争端解决都应纳入立法。条件成熟时，全国人民代表大会可以制定《地方政府合作与协调法》，国务院也可以制定行政法规，明确规定区域协调机构的设立程序、行为模式、法律效力和机构授权，促进一体化治理。

半结构化治理:问题与思考

随着中国区域一体化的深入发展，区域协同治理的力度不断加强，逐渐从契约式协同治理转变为半结构化治理。所谓半结构化合作治理是指区域治理从区域契约转变为针对特定职能的一体化区域治理机构。

这主要包括三种类型:第一，由中央政府和上级政府控制并由新组建的机构主导的跨境治理类型。粤港澳大湾区的区域一体化发展、黄河流域治理和长江流域治理都属于这一类型。第二，在不同的行政区划之间，没有必要进行更高层次的政府权力控制，新的组织是领先的中等层次的跨境治理。第三，不需要更高层次的政府控制，也不受行政机构和部门协调的支配，主要依靠与非政府组织合作和公众参与的跨境治理。

例如，为了加强太湖流域的综合管理，水利部设立了一个机构，称为太湖流域管理局。按照这一逻辑，一些跨行政区域的开发区和风景名胜区也可以采取由共同上级政府设立的机构统一管理的模式。

目前，金融一体化可以构成区域一体化治理的突破口，区域金融一体化可以通过金融协调-合作机制-金融一体化三个步骤来推进。

第一步是财务协调。在条件成熟的城市群地区，应建立“区域政策与金融协调委员会”，充分发挥区域金融一体化的最大潜力。第二步是财务协调。将区域规则提升到制度化水平。我们可以借鉴欧盟金融一体化的经验，建立共同的金融规则，如财政收支协调规则、横向成本收益协调规则、金融内外协调规则等。第三步是金融整合。建立区域金融一体化的运行框架，从政策与预算的完全匹配、预算与现金管理的完全匹配两个方面进行操作。

为了加快区域一体化，京津冀城市群可以打造中央协调、京津冀三方领导的金融协调平台，构建财税共享机制。

区域性大都市政府

所谓区域性大都市政府，是指以大伦敦和东京为参照样本，以一线城市为核心，覆盖一线城市和紧密相连的周边区县，并以一线城市政府和区域政府为界，通过行政区划的整合，促进区域错位互补合作体系的形成。例如，创建上海都市圈。以上海为核心，经济活动与上海高度融合的周边城镇被纳入上海大都市的行政范畴。促进上海都市圈经济社会均衡发展。

从可行性分析来看，建立区域性大都市政府有一系列的外部和内部条件，是可行的。

首先，现代电子政务系统是基于信息时代背景下的大数据管理，这足以在技术上支持更大规模的区域协同治理。第二，大城市地区政府的扩大并不意味着大城市的疾病正在恶化。相反，统一的都市圈可以形成系统科学的区域规划，取代分散的城市规划，在蓝图上科学设计区域生态屏障、农业区、工业区、服务区和绿化带，有效协调区域生态与发展。第三，一个更大的大都市区政府有利于精简机构，减少政府权力对经济活动的无计划干预，避免区域协调各方之间的高成本讨价还价。第四，大都市区域政府有利于促进区域经济和社会的协调发展，使区域内的人们能够分享发展的成果。第五，都市型区域政府显著提升周边城镇的土地价值，并通过资本回报回馈区域经济萧条，促进区域均衡发展。第六，中国特色的强有力的政府结构能够突破现有的利益障碍，有效保障行政区划的调整和实施。

(作者是北京师范大学政府管理学院行政管理系系主任)