上海市印发开展区域性国资国企综合改革试验的实施方案

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上海市出台了《上海市区域性国有企业综合改革试验实施方案》。到2022年，上海将在国有企业改革发展的重要领域和关键环节取得一系列成绩，建立以资本管理为核心的国有资产监管体系，形成符合高质量发展要求的国有资产布局，建立具有中国特色的现代国有企业制度，充分发挥企业党委的领导作用，建立符合市场规律的企业管理机制， 基本完成竞争性企业整体上市或核心业务资产上市，将一批企业集团打造成为具有国际影响力或在中国同行业领先的知名品牌。

上海市人民政府关于印发《上海市区域性国有企业综合改革试验实施方案》的通知

各区人民政府，市政府各委、办、局，各有关单位:

《上海市区域性国有资产和国有企业综合改革实施方案》已经国务院国有企业改革领导小组第二次会议审议通过，现印发给你们。自2019年8月20日起实施。请仔细跟着它。

上海市人民政府

2019年8月12日

上海区域性国有企业综合改革试验实施方案

近年来，上海国有企业改革取得了积极进展，为全市经济社会发展做出了重要贡献。但是，我们也必须看到，国有资产和国有企业改革中还存在一些亟待解决的矛盾和问题。主要表现为国有资产监管机构、国有投资运营公司和国有企业之间的权责界限不够清晰，国有资产监管的系统性和针对性有待进一步提高；国有经济服务国家和城市发展战略的能量水平不高，国有资产布局结构仍需进一步优化；公司治理不规范、不有效，国有企业市场化运行机制仍需进一步完善；企业发展的内生动力不足，人力资本价值的贡献仍需进一步激发。为深入贯彻习近平建设有中国特色社会主义新时代和党的十九大及十九届二中、三中全会精神，认真落实党中央、国务院关于深化国有企业改革的决策部署，坚持市场化、专业化、国际化和法治化方向， 全方位探索和推进国有企业改革发展，营造有利于全地区国有企业改革发展的生态环境。 推动国有企业成为实施国家战略、建设现代经济体系的重要引擎，成为促进上海经济社会持续健康发展的重要支撑。充分发挥综合改革的整合、联动和辐射效应，制定本实施方案。

一、工作目标

到2022年，我们将在国有企业改革和发展的重要领域和关键环节取得一系列成效，构建以管理资本为基础的国有资产监管体系，完善市级经营性国有资产监管全覆盖模式，完善内外部衔接、上下贯通的国有资产监管格局；形成符合优质发展要求的国有资产布局，国有企业主营业务核心竞争力显著增强，品牌声誉和影响力显著提升；建立具有中国特色的现代国有企业制度，充分发挥企业党委的领导作用，基本完善权责平等、运行协调、有效制衡的治理机制；建立符合市场规律的企业管理机制。竞争性企业基本完成整体上市或核心业务资产上市。三分之一的企业集团拥有竞争优势和具有国际影响力的知名品牌，三分之一的企业集团拥有领先于国内同行业的综合实力和特色品牌，三分之一的企业集团拥有支持区域经济发展的资源配置能力和优质服务品牌。

第二，工作主动性

(1)着力完善国有资产管理体制，实现从经营企业到经营资本的转变

1 .改变国有资产监管机构的职能。深入研究国有资产监管的制度框架，探索形成国有资产监管机构、国有投资运营公司、国有企业联动的改革方案。推进国有资本授权管理体制改革试点，坚持授权与监管相结合、放松与管理相统一，进一步加大授权与下放力度，推进国有资产监管机构内部职能优化调整，修订完善权责清单，下放部分渗透管理的审批权限。

2.加强国有投资运营公司的运营。进一步完善国有资本投资运营公司运行机制，采取股权注入、资本运营和收益投资等运营模式，丰富和扩大国有资本投资运营公司的股权持有、股权管理和股权投资等投资运营功能，加大资本运营和资源配置力度，提高国有资本运营效率和水平，实现资源、资产、资本和资金的良性循环。

3.深化经营性国有资产集中统一监管。进一步推进市级行政事业单位经营企业的清理和规范，加快对从事生产经营活动的事业单位实施企业对企业改制，纳入集中统一监管体系。完善国有资产委托监管模式，落实委托监管责任，提高委托监管效率。

4.完善国有资产监管体系。探索建立监事会、审计、纪检和国有企业监管相结合的规范化监督检查机制，提高信息化建设绩效和监管数据应用水平。建立健全全面预算、资本集中、风险预警、内控建设和信息化“五位一体”的管控体系，着力打造现代企业财务管理模式。建立信息披露管理制度，推进国有资产监管和国有企业信息披露。

5.改进风险预防和控制。加强风险应急，努力防范和化解重点金融领域的风险。加强投资监督管理，完善重大投资和境外投资备案管理制度。加强合规管理，制定国有企业合规管理指引，将法律审查纳入管理流程。

6.加强对违法行为的问责。落实《国务院办公厅关于建立国有企业非法投资责任追究制度的意见》，实现市级国有企业非法投资责任追究制度的全覆盖。继续推进违规责任追究制度和工作制度建设，进一步完善监督协调机制，做好重大问题线索排查，加大责任追究和问责力度，有效防止国有资产流失。

(2)着力推进混合所有制改革，推进国有企业经营机制转型

1.深化上市公司定位改革。推动竞争性企业基本实现核心业务资产整体上市或挂牌，加快功能性和公共服务企业合格竞争性企业挂牌发展。加大对新兴工业企业进入资本市场的培育、引导和服务，推动一批企业实现多层次资本市场上市。鼓励国有控股上市公司引进战略投资者，支持国有控股上市公司下属企业实施混合改革。

2.推进公开、市场化的联合重组。遵循市场经济和企业发展规律，淡化资本的地域性、层次性和所有权属性，实施横向整合、纵向整合和专业化重组，促进资源向优势企业和主营企业集中，实现国有资本在更广领域、更高层次、更广范围的优化配置。

3.积极发展国有企业职工持股。扩大员工持股试点范围，允许整体上市或核心业务资产上市的企业集团管理团队和核心员工参与员工持股。适度调整员工持股企业与其企业集团之间的交易限制，适度放宽科技创新型企业中单一员工持股比例的限制。积极探索员工投资科技成果股份。

(3)注重激发员工的内生动力，聚集国有企业改革发展的动能

1 .探索建立风险投资企业市场化运作机制。在完善国有风险投资企业市场化和投资机制的前提下，优化评估管理，允许使用评估报告，实行事后备案制度；优化交易方式，允许约定的股权提前退出。

2.探索科技成果共享机制。实施企业国有技术无形资产交易制度改革，开展非公开协议转让试点。探索建立知识产权归属和利益共享机制，规定服务发明的知识产权归属。

3.深化国有企业领导干部薪酬制度改革。按照中央深化国有企业负责人薪酬制度改革、完善任期合同制管理、适应国有企业“市场化、专业化、国际化、法治化”发展要求、坚持“适度水平、合理结构、规范管理、有效监督”的原则，探索制定和实施更符合上海国有企业改革发展需要的市属国有企业领导人员薪酬分配制度。

4.推进国有企业工资决定机制改革。建立和完善与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。坚持工资总额预算管理，工资总额预算计划由企业自主编制，分级实施备案或审批制度。集团董事会确认的关联企业工资总额预算水平作为工资管理的依据和企业所得税税前扣除限额。

5.完善长效激励约束机制。推动市级企业集团全面建立长效激励约束机制，充分激发企业活力。鼓励国有控股上市公司实施股权激励，根据行业特点合理设置绩效评价指标和条件，放开股权激励的收入水平。遵循中央关于完善国有金融资本管理的指导意见精神，探索上海地方国有金融上市公司股权激励试点。总结《张江国家自主创新示范区股权和分红激励办法》的实施经验，完善相关配套政策，逐步扩大国有控股非上市公司股权激励试点的适用范围。

(4)着力优化国有资产布局结构，巩固国有经济主体地位

1 .服从服务国家和城市的战略。积极参与“一带一路”倡议，开展国际化经营，提高全球资源配置能力，促进国有企业在国际和国内市场的协调发展。积极服务跨区域协调发展战略，加强与长三角、长三角经济带和国内重点地区的合作，促进各企业优势互补、共赢发展。积极服务上海，打造“五个中心”，推出“四大品牌”，打造一批具有核心竞争力的名优产品、名企、名艺术家和名园。

2.促进工业能源水平的提升。继续推进创新发展、结构调整和整合，清理退出“三批”，深化供方结构改革。加快培育战略性新兴产业，改造和提升传统优势产业，参与世界级先进制造业集群建设，在汽车、电子信息、民航空、生物医药、高端装备、绿色化工等领域发挥重要作用。

3.深化国有金融企业改革开放。推动上海地方国有金融企业率先金融开放、创新、改革和发展。积极落实中国人民银行关于加强地方国有金融控股公司模拟监管的工作要求，提高金融企业内部控制管理水平。制定国有企业投资私募股权基金的管理办法。

4.促进金融服务实体经济的发展。实施国际金融中心建设与自由贸易试验区和科技创新中心建设的联动发展，支持国有金融企业创新金融产品，服务经济优质发展。完善信息共享、业务沟通和需求对接的合作服务平台，引导金融企业更好地服务实体经济，实现实体企业与金融企业长期、多元化、高效联动发展。

(五)着力完善公司治理，促进国有企业科学稳定发展

1.推进董事会的规范化运作。我们将全面落实和维护董事会的重大决策权、选人用人权、薪酬评估权和分配权，严格执行集体审议、独立表决、个人负责的决策制度。推动所有有竞争力的企业建立外部董事(股权董事和独立董事)占多数的董事会，完善外部董事占多数的提名与治理、薪酬与考核、审计与风险控制等专门委员会。积极发挥员工董事在员工权益相关决策中的作用。

2.改善外部董事的管理。拓宽外部董事的来源。退出现职的国有企业领导，经有关部门确认和批准后，可以担任市管国有企业的外部董事。探索国有企业领导班子成员转为专职外部董事的途径和方法。制定外部董事履职目录，介绍外部董事考核方法，加强外部董事履职管理。

3.充分发挥监事会的监督作用。深入实施集团及重要子公司“委派、内外部整合”的监事会制度，建立与内部控制和内部审计有效配合的监事会工作制度。加强集团监事会对子公司监事会工作的指导和监督。投资者任命监事会主席和专职监事，完善外派监事的绩效管理和评价，建立和完善外派监事的激励约束机制和问责制度。规范职工监事行为，发挥民主监督作用。

(6)着力加强党对国有企业的领导，落实两个“一致”要求

1 .落实党组织在公司治理结构中的法律地位。把加强党的领导和改善公司治理统一起来，充分发挥国有企业党委的领导作用，全面推进市委书记和市属企业董事长一人负责制，推进党建工作要求纳入国有企业章程实现全覆盖，把党委研究讨论作为董事会和经理层重大问题决策的前置程序， 进一步推动企业修改和完善党委议事规则和“三大一大”决策制度，使党委能够按照规定讨论和决定企业的重大问题。

2.完善企业领导管理制度。坚持党管干部与发挥市场机制作用的有机结合，培养优秀企业家，充分发挥党组织的领导和把关作用，确保党组织定标准、规范程序、参与检查、推荐人选等。董事会依法任免经理，经理对董事会负责，接受监事会的监督。推进职业经理人制度，完善管理措施和配套政策，规范国有企业职业经理人的选拔任用、考核、薪酬激励和管理监督。

3.坚持全面从严治党。建立健全党委主体责任、纪委监督责任、党委书记第一责任、班子成员“一岗两责”的责任落实制度，树立“社区”理念，进一步压缩责任，促进党的全面从严管理向深度和广度发展。贯彻落实《关于加强和改进市属国有企业党风廉政建设的实施意见》，推进《关于防止市属国有企业经营管理活动中领导利益冲突的办法(试行)》的实施，促进企业领导廉洁自律。

(7)注重加强协调配合，形成合力，推进国有企业和国有企业的综合改革

1.探索和研究相关税收政策。全面落实支持国有及国有企业改革的税收优惠政策，加强税收政策研究，积极争取国家相关税收政策在上海试点。

2.加快解决历史遗留问题。加强统一协调，完善市场主体重组退出机制，加大低效无效资产处置力度。推动国有企业加强内部管理，抓紧解决历史上存在的证照不全、证照不一致、划拨土地权属不清等问题。

第三，工作保障

(a)加强组织领导。在国务院国有企业改革领导小组办公室的支持和指导下，我们主动承担了国有企业综合改革的试点任务，在上海落实了国家的国有企业改革思路。市推进国有资产和国有企业改革领导小组负责协调推进综合改革试验任务。推进国有资产和国有企业改革领导小组各成员单位负责细化任务举措，明确职责分工，强化时间节点，确保重点领域和关键环节的突破。

(2)深化中央与地方合作。充分发挥上海的区位和人才优势，积极争取中央企业及其重要子公司或中央企业重大项目落户上海，吸引中央企业参与上海国有企业改革，全面落实国务院国有资产监督管理委员会与上海市政府关于加快建设具有全球影响力的上海科技创新中心的战略合作协议，进一步深化中央与地方及部委和城市的合作机制。

(三)营造良好的氛围。尊重企业家精神，充分发挥企业家在创新中的主导作用，激发企业家创业的热情。根据“三区分”标准，定义了容错极限、容错优先级和容错程序。改革创新工作未能实现预期目标，但有关单位和个人按照国家和本市有关规定做出决策并实施，勤勉尽责，未谋取不正当利益，未作出负面评价，依法免除相关责任。