居民楼娱乐场所噪声扰民该如何管？

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情况

2018年1月16日，四川省通江县诺江镇某小区6单元的5名居民来到县环保局办公室，反映该小区6单元楼下的A歌厅自去年开业以来，尤其是夜间营业时产生的噪音和振动严重影响了该小区14户居民的正常休息，要求环保部门进行处理。

执法人员当场告知来访群众:根据《通江县城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，社会生活中的噪声污染行政处罚权已由县环保局移交给县城市行政执法局(以下简称“县执法局”)，因此A歌厅造成的噪声扰民问题应由县行政执法局处理。

受访者表示，他们已经找过县执法局，县执法局相关人员表示，虽然社会生活(文化场所)噪声污染的行政处罚权已经从县环保局转移到县执法局，但只有县环保局可以监测噪声是否超标，《环境噪声污染防治法》的法律责任条款中没有规定处罚金额。同时，来访的群众还表示，他们前几天还发现了文化娱乐场所的主管部门——县文化广播影视出版局(以下简称“县文化广播新局”)，县文化广播新局的相关人员也认为噪声干扰了县环保局的管理。

为了尽快解决居民反映的这一问题，1月17日，县执法局执法人员和县环保局派出的执法人员和环境监测人员来到两名来访居民家中，对A歌厅的边界噪声进行了现场监测，结果表明噪声值没有超标。

随后，居民们以书面形式向县委书记报告说，一家歌厅打扰了人们。1月24日，该县环保部门再次对某歌厅夜间边界噪声进行监测，结果表明噪声值仍未超标。

在这个问题上，1月30日，县环保局给县文化广播新局写了一封信，建议县文化广播新局根据《娱乐场所管理条例》第41条禁止A歌厅，同时把这封信发给县工商局和县信访局。2月初，A歌厅业主李向该小区6单元14户作出书面承诺，随即迅速装修A歌厅，从事其他服务行业。

差异

在本案的讨论过程中，关于法律法规的适用有很大的争议。

根据第一种意见，卡拉ok位于该住宅区6单元一楼。2018年1月1日生效的《四川省环境保护条例》第65条第3款规定，禁止在被批准为文物保护单位的居住建筑、博物馆、图书馆和建筑物内，以及在居民区、学校、医院和事业单位的噪声敏感建筑物周围从事对社会生活造成噪声污染的活动。根据“新法优于旧法”的原则，县执法局应根据《四川省环境保护条例》第八十七条的规定，责令卡拉ok厅业主李改正，并给予警告；拒不改正的，对业主李将处以200元至500元的罚款。

根据第二种意见，经环境监测执法人员调查，发现自2017年1月卡拉ok厅甲开业以来，只办理了消防安全许可证，未办理营业执照。无营业执照的卡拉ok酒吧在县工商行政管理部门从事经营活动。根据《无照经营查处办法》(国务院令第684号)第六条，经营者未依法取得营业执照从事经营活动的，由履行工商行政管理职责的部门(以下简称工商行政管理部门)查处。因此，根据《无照经营查处办法》第十三条的规定，县工商行政管理局可以责令卡拉ok厅业主李停止违法行为，没收违法所得，并处以1万元以下的罚款。

第三种意见认为，《国务院娱乐场所管理条例》(国务院令第458号)对娱乐场所的管理(设置)作出了特别规定，即娱乐场所不能设在居民楼和住宅区，娱乐场所的主管部门是县文化部门。作为对环境噪声污染防治实施统一监督管理的部门，生态环境部门应将A歌厅的设立和居民投诉情况向县新区分局报告，同时将A歌厅无照经营情况向县工商行政管理局报告，由县工商行政管理局依法查处A歌厅业主李的无照经营行为。

法定义务必须是。从严格依法行政的角度来看，笔者倾向于第三种意见。

分析

近年来，娱乐场所的噪声扰民一直是社会关注的焦点问题之一。虽然国务院《娱乐场所管理条例》第七条第(一)款和第(二)款分别规定，不得在居住建筑和居住区内设置娱乐场所，但由于一些县级市旧区住宅规划设计落后，许多娱乐场所仍设置在居住建筑和商住楼内，其噪声严重干扰人民群众，引起强烈反响。

据了解，卡拉ok厅位于住宅区6单元一楼，该建筑为三至八层的所有住宅建筑。

对于A歌厅位于住宅楼的情况，笔者认为问题的焦点不是A歌厅发出的噪音是否超标及处罚，而是A歌厅不应设置在住宅楼的问题。

根据上级法律的要求，2018年1月1日生效的《四川省环境保护条例》也做出了类似的禁止和处罚规定。但是，根据《立法法》第八十八条“行政法规的效力高于地方性法规”，以及《最高人民法院关于印发〈行政案件审判适用法律规范研讨会纪要〉的通知》(法[2004]96号)第二条第一款“下级法律的规定与上级法律不一致的，原则上适用上级法律。”地方性法规(四川省环境保护条例)与行政法规(娱乐场所管理条例)不一致的，按照行政法规(娱乐场所管理条例)的规定执行。也就是说，从上位法优于下位法的原则出发，应以上位法的规定为准。

根据新法优于旧法的原则，县执法局能否根据《四川省环境保护条例》第八十七条对卡拉ok厅的业主李进行行政处罚？因为《立法法》第九十二条规定:“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章与一般规定不一致的，适用特别规定；新规定与旧规定不一致的，适用新规定。”这是我国法律适用的一项基本规则，即“新法优于旧法”的规则，即当新法与旧法对同一事项的规定不一致时，新法的效力优于旧法，新法生效后，与新法相抵触的原有法律内容将停止生效，不再适用。

需要说明的是，《立法法》第九十二条规定了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和“同一机关”制定的单行条例和规章，《四川省环境保护条例》是四川省人大常委会通过(修订)的综合性地方环境保护法，国务院《娱乐场所管理条例》(国务院令第458号)，显然， 《四川省环境保护条例》和《娱乐场所管理条例》不是由同一部门制定的，所以本案中没有“新法优于旧法”的说法。 因此，第一种治疗意见是不充分的。

第二种意见侧重于从维护市场经济管理秩序、促进公平竞争、保护经营者和消费者合法权益等方面进行分析和思考。本意见认为，工商行政管理部门应当依法查处未取得营业执照从事经营活动的行为。作者认为，尽管第二种观点是正确的，并不矛盾，但它不能从根本上解决噪音扰民的问题。

关于娱乐场所的设置，《娱乐场所管理条例》第七条第一款第(一)项明确规定，禁止在居住建筑内设置。从“上位法优于下位法”的原则出发，笔者认为在本案中，环境保护部门没有必要对噪声是否超标进行监控，也不存在县执法局对当事人进行行政处罚的问题。同时，各职能部门不能为其办理相关许可手续。相反，县文光新局应根据《娱乐场所管理条例》第41条的规定，取缔甲类卡拉ok，同时通知县工商部门无牌经营甲类卡拉ok

启迪

《立法法》中“新法优于旧法”的特殊规定，是在两部同等效力的法律、法规生效时，优先适用新的法律原则的规定。“上位法优于下位法”规则是《立法法》为解决不同效力等级的法律法规不一致的适用问题而规定的。这是适用于整个法律体系的一项基本原则，所有法律领域都应严格遵守，生态和环境部门的法律法规也不例外。

笔者认为，在执法实践中，当法律法规的规定不一致时，应该适用哪些法律法规？作为环境监测执法人员，不仅要熟悉相关实体法和程序法，还要充分理解和掌握法律适用的基本原则，并结合相关司法解释准确把握案件的特点，以确保案件的及时、公正处理。(刘永涛刘洪平)

编辑:张洋