保持战略定力将减税降费进行到底

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最近的财政平衡压力问题，一方面是大规模减税和减费政策逻辑和实践的自然延伸，另一方面是反周期宏观调控的应有之义；财政收入放缓将是财政运行的新常态，要积极探索新思路，搞好财政平衡。

鄢国观点

■冯

国家税务总局发布的最新减税和减费成绩单显示，从1月到5月，全国累计新增减税和减费8930亿元，主要包括三个部分:一是2019年新出台的减税政策增加了减税3511亿元，其中包括深化增值税改革和增加减税2218亿元。小微企业普惠政策和个人所得税特别附加扣除政策使减免税增加了917亿元；第二，2018年，实施2019年减税政策将增加减税4604亿元；第三，2018年到期后，减税政策将在2019年继续实施，新减税53亿元。根据这一计算，预计全年将实现减税、减费2万亿元的目标。

根据财政部5月公布的财政收支情况，从收入来看，1-5月，全国一般公共预算收入为89，919亿元，同比增长3.8%，为2010年以来同期最低收入增速。其中，税收收入78493亿元，同比增长2.2%，也是近十年来的最低点。

近年来，财政收入大幅放缓，各地财政平衡压力加大，给正在全面开展的减税、减费工作增加了一定压力。你是想继续减税和减费，还是想在你太好的时候接受它们？还是像前两年一样，通过“强征管”、“抓非税收”，堤内损失在堤外得到补偿？

坚定不移地实施减税、减费到底

笔者认为，在这个关键时刻，我们必须保持我们的实力，坚定不移地实施减税和减费到底。

首先，这是今年实施大规模减税、减费政策的正常效果，在可控范围内。今年全国人民代表大会后，中央政府出台了一系列减税和减费政策，预计全年将减轻社会负担2万亿元。为了做好财政收支平衡，中央政府通过提高财政赤字率、减少支出、提高国有企业上缴利润比例、回收现有资金等多种措施，筹集了约1万亿元资金，以缓解减税、减费带来的财政压力。各级地方政府需要通过不同的方式再筹集1万亿元。换句话说，在政策推出之前，已经预料到了税收减少和收支平衡的压力，并且已经提前做好了相关准备。因此，当收支压力真的来临时，我们没有理由恐慌，但我们应该落实较早前的准备措施。

第二，大规模减税和减费的效果开始显现，我们应该珍惜这种上升趋势。在笔者参与的许多关于减税和减费效果的调查中，可以明显看出，大多数企业，无论其规模大小，实际上都受益于这一轮的减税和减费，对政府和政策的影响也明显增加，这在很大程度上消除了长期以来由于经济不景气和生产经营困难导致税费负担加重的怨愤，社会情绪明显稳定。此外，许多企业意识到近年来生产经营的困难不能仅仅归咎于税费。面对新技术革命的汹涌浪潮，企业自身必须寻求变革，大力加强产品研发，调整生产经营模式，积极开拓新市场。在当前复杂严峻的形势下，企业的这种认识和变化可以说是最宝贵的社会资产，对我国经济转型升级具有重要意义。这应该被珍惜和小心呵护。

第三，减税和减费带来的压力有利于调整财政支出结构，把有限的资金用在刀刃上。多年来，我国财政支出中存在不少过时、低效和多余的支出。然而，由于既得利益的影响，财政支出结构的调整一直是困难而缓慢的。大规模的减税和减费所带来的收入下降，已经将压力从财政部门传递到每个使用财政资金的部门，这有利于迫使各部门形成共识，调整结构，共同节约开支。可以说，现在是调整财政支出结构的最佳时机。财政部日前表示，一般开支会削减超过10%，这是其中一个例子。

综上所述，近期的财政平衡压力问题，一方面是大规模减税和减费政策逻辑和实践的自然延伸，另一方面也是反周期宏观调控的应有之义。随着4月份增值税税率和5月份社会保障费税率的下调，下调效果逐渐显现。没有必要对由此带来的财政平衡压力感到恐慌，更不用说回去质疑减税和减费政策的正确性了。简而言之，我们应该保持我们的力量，坚决减少税收和费用到底。

积极做好财政平衡工作

鉴于减税和减费不能是一次性的短期政策，有必要做好心理准备，将财政收入放缓视为中国经济进入新常态后财政运行的新常态。在这样的新常态下，要做好财政平衡工作，必须转变观念，积极探索新思路。我们可以从以下几个方面来计划。

一是大力调整财政支出结构，挖掘支出面潜力。日前，财政部表示今年将进一步削减一般支出，力争达到10%以上。这个数字比年初的5%翻了一番。然而，与此同时，应该注意的是，一般支出的规模是有限的，空削减的较大部分在于财政经济支出和财政补贴。今后，要在“充分发挥政府作用”的原则指导下，逐步减少总量，改善结构。目前，我们可以重点改革各种财政补贴。对于现有的财政补贴政策，有必要评估其效果和经济社会影响，并判断是否需要及时调整。应该退出的应该及时退出，并给出退出时间表，以便市场参与者能够提前适应生产计划的调整。对于新的财政补贴项目，应充分评估财政补贴的必要性、补贴方案的合理性和补贴标准的科学性，并在各级政府引入竞争政策审查来审查财政补贴的合理性，以最大限度地减少对经济的干扰和扭曲。总的来说，要减少财政补贴的惯性，增强财政补贴的灵活性，使有限的财政补贴发挥更大的作用。

第二，根据情况的变化，部分债务将及时清偿。今年年初，全国人大批准的中央财政赤字率为2.8%，高于去年，但仍在3%的心理安全线以内。作者认为，今年的赤字比率相对“保守”，这是为了给空留有余地，以应对今年可能发生的意外情况。从国际经验来看，美国、欧盟、日本等国家在金融危机到来时，赤字率都有很大提高。中国政府拥有丰富的资产，2018年中央政府的债务比率仅为37%,介于空.和中国之间但目前还不是调整赤字比例的时候。

三是理顺政府收入的“钱袋”，提高财政部门的统筹能力。为应对减税、减费带来的支出压力，应重构政府收入体系，理顺税收与税收外收入的关系，并在此基础上提高财政部门对整个政府财力的综合统筹能力。在相当程度上，这不仅是应对减税和减费带来的收支压力的短期策略，也是稳定减税和减费效果的长期途径。主要措施是:以税收为政府收支的主要载体，一方面通过改革调整税费关系，进一步提高税收在政府收入中的比重至70%左右(目前仅为50%)；另一方面，要把税收作为政府支出的主要来源，坚决杜绝行政部门的超税收费。为了大大缩小行政收费的范围，行政收费应当限于行政部门在履行许可、许可、罚没、监督、诉讼和涉外管理等职责时，为抑制公共资源的过度使用而收取的成本费用。除收费外，视情况可取消和转出。要进一步改革政府资金，将“准税”和“租”性质的政府资金纳入一般公共预算，提高综合财政规划能力。其他“用户付费”的政府资金应纳入政府价格监管范围。有必要扩大国有资本经营预算的范围和深度。为了应对今年减税、减费带来的压力，政府决定提高一些国有企业特别是金融企业上缴利润的比例。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“2020年国有资本收益上缴财政比重提高30%，2020年提高30%”的精神，在2020年前要落到实处。土地使用权出让巨额收益管理的实质是如何协调常规预算与资本预算，二者各得其所，需要阳光透明地对待，从而挖掘出空.巨大的财政资源

总之，随着中国外部环境的巨大变化，经济下行压力加大。除了政府的努力外，千千数千家企业还需要共同努力，稳定生产经营，稳定社会就业，通过微观层面的改善为解决一系列宏观问题创造条件。减税和减费是激发市场主体内生活力的关键，对全局有很大影响，所以必须坚持减税和减费到底。

(作者是国务院发展研究中心宏观经济研究部副主任)