李国正：推动“两权”抵押贷款 助力乡村振兴和农民脱贫致富

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在推进农村振兴的过程中，产业繁荣是前提和基础。其中，农民创业是推动农村产业发展、脱贫致富的内生动力支撑。特别是对农民工而言，返乡创业将促进资本、技术、信息、劳动力等生产要素的高度集中，从而促进传统农业的转型，实现农业规模化经营，促进非农产业发展，加快农业剩余劳动力转移，进一步推动农业现代化、农村工业化和城镇化发展。

然而，创业活动有一个最低资本和技术要求。在包括中国在内的发展中国家，由于二元金融结构、不完善的金融市场和政府严格的金融管制，金融信用约束程度很高。特别是，当前基于财富的有限责任信用体系将使低收入群体受到信用约束，无法实现有效的规模资本投资。金融信用体系的收入虽然来自实体经济，但有效地服务于实体经济的发展是金融信用体系稳定的基础。然而，由于产权不完整和不稳定等因素，农村土地抵押融资功能和“产权经济属性”有限，导致农村居民因缺乏合意的抵押物而面临信用约束。因此，在过去，农村居民大多通过社会网络(即社会资本)向亲戚朋友借钱。根据作者带领的北京理工大学研究小组2017年至2019年在湖南、宁夏和甘肃的研究结果，68.3%的农民向亲友借款，20.6%向信用社借款，1.2%向邮局借款，9.9%向其他金融机构借款。然而，通过向亲戚朋友借钱来解决大规模的融资需求是困难的。因此，拓宽农村居民创业融资渠道势在必行。

“两权”(即农村土地承包经营权和农民住房产权)抵押融资机制的引入，使农民将土地资产资本化成为可能，是解决农民信贷约束问题的重要途径。2015年8月，国务院发布了《农村承包土地经营权和农民住房产权抵押贷款试点指导意见》。2019年8月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈土地管理法〉的决定》。新修订的《土地管理法》不仅明确了土地的所有权和使用权，而且更好地保护了农民的土地权益，将土地流转提升到法律层面进行确认。此外，修订后的《土地管理法》还提出“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活闲置宅基地和闲置房屋的使用。”

笔者发现，“两权”抵押融资极大地提高了农民创业的概率。

然而，当前“两权”抵押贷款仍面临诸多问题:一是在“人多地少”的基本国情下，可用于抵押融资的耕地和宅基地极其有限，限制了抵押融资的规模。根据笔者2017年至2019年对宁夏、甘肃、湖南、山东和吉林的调查，西北、长江中下游和华北地区的人均耕地大多在5亩以下，而东北地区如吉林等地的人均耕地在20-30亩左右，亩产值较低，因此农户的抵押贷款融资规模有限。其次，土地转让后经营权抵押难度加大。据调查，为降低风险，金融机构借款的条件之一是要求土地出让年限不少于3年。但现实是，三权分立后，土地权利固化，农民普遍持观望态度，不愿签订长期(一年以上)的转让合同，导致大农户或农业专业合作社无法通过转让耕地进行抵押融资。第三，违约后抵押品的处置。由于土地产权和用途的制度性限制，农地作为抵押物的处置存在很大障碍，降低了金融机构接受土地作为抵押物的意愿。

在调查过程中，笔者发现许多地方在推进“两权”抵押政策的过程中积累了丰富的经验，为今后推进“两权”抵押政策提供了可能。

首先，引入第三方担保机制，降低农业经营风险，提高金融机构的借贷意愿。在调查中，宁夏部分试点地区通过引入第三方担保机制，解决了金融机构与借款农户之间的信息不对称问题；另一方面，它也降低了金融机构的贷款风险。这一机制的引入极大地增加了农地抵押融资的规模(每户5亩农地可融资5-10万元)，缓解了当地农民的融资困难，提高了农地抵押融资的正规信贷满意度。

其次，实施虚拟土地制度，解决农地抵押处置和土地权利固化问题。所谓“虚拟土地”是指以村庄为单位，每个农民持有的土地产权证上规定的土地数量只有一个数字和一张转让、收益等凭证。，实际上并不是指某块土地。如果个体农民想要耕种土地，将指定另一个区域来集中这些农民。根据笔者在山东省泰安市的调查，“虚拟土地”制度不仅可以降低土地产权保护和农民流转意愿所带来的交易成本，而且有利于农地抵押违约后抵押物的处置。

第三，完善农业保险制度，帮助农地经营权抵押。农业保险制度可以降低农业土地管理的风险，提高金融机构的贷款意愿。在对吉林省的调查中，笔者发现目前农业保险的供应商主要包括政府机构和商业组织。虽然政府机构提供的保险费很低，但保险额度也很小；相比之下，商业机构提供的农业保险一般以土地收入的5%作为保费，保险金额较高，但保险手续繁琐，交易成本较高。因此，今后可以尝试增加政府机构在商业组织提供的农业保险中的保障作用，降低商业组织的风险，提高商业组织的承保意愿，进而降低农业经营的风险。

总之，“两权”抵押贷款是农民自主创业的重要渠道之一。今后，应通过土地制度创新、农业保险制度创新和融资制度创新，进一步巩固惠民政策，帮助农村振兴和农民脱贫致富。(作者是北京工业大学经济管理学院副教授，应用经济系副主任)