农地三权分置后需重视耕地保护和生态安全

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农地“三权”分割改革的核心是释放土地经营权。事实上，建立有产权的土地经营权，促进农地的规模和资本化，已经成为《农村土地承包法》修订的核心内容。然而，农村土地制度改革是一项复杂的系统工程。地球上万物皆有，有土地和食物。在修订《农村土地承包法》、落实“三权分立”要求、促进土地流转的同时，也要高度重视土地经营权流转后的风险防范，特别是耕地保护和生态安全问题。

众所周知，总的来说，农业仍然是一个薄弱的行业。农地“三权”分割改革虽然在理论上具有实现规模经营和规模效益的功能，但也会导致土地经营权转让价格上涨。据调查，2008年至2014年，我国土地流转成本平均增长超过25%，东部地区流转成本超过1500元/亩，中部农业地区的流转租金也超过1000元/亩。转移价格的上涨和化肥、农药、种子等农业生产资料价格的上涨，必然会提高农业生产成本，进一步降低经营者的收入，甚至使经营者继续从事粮食生产无利可图。在市场经济条件下，在经济利益的驱动下，经营者很可能改变土地的原有用途，发展经济作物，甚至将耕地变成非农业开发利用的建设用地。

我们在一些地方的调查还发现，很多农业企业将原来的粮食作物转为经济作物，如水果、蔬菜、花卉、苗木等，通过转让获得土地经营权，甚至以村庄的名义进行非农建设和开发。农地“三权”分离后，土地的所有权、承包权和经营权也随之分离。为了尽快收回成本，获得收益，过度开发的短视行为不可避免地会发生。例如，为了使流通期的经济效益最大化，将选择种植周期短、轮作频率高的经济作物，甚至大量使用化肥和农药来增加产量，并修建农业设施，导致土壤板结、酸化和肥力下降。此外，土地经营权的流转还会引起土地斑块(类型、性质、形状和内容)的重组及其使用性质的改变，进而直接或间接地引起土壤、水和植被等原有生态系统的改变，危及农业综合生产能力和农业生态环境。最后，当土地经营权抵押并实现时，为了满足债权，很容易改变农地的用途。

更严重的是，为了吸引投资和促进地方经济的发展，一些地方政府甚至会主动吸引和支持发展经济作物和水产养殖等高效农业项目，并制定一些激励和扶持政策。在地方政府的引导下，企业实体的逐利动机进一步扩大，导致“三权分立”后农地用途的变化。原来种植粮食的土地被用于种植经济效益较高的果树和花卉，甚至部分农业用地被变相转为非农业用地，用于开发农家乐、观光农业、乡村旅游等收入较高的项目。据调查，在传统农业区河南省，普通农民流转的“非粮型”土地比例高达40%，而大型土地经营者的“非粮型”耕地比例高达60%。西北A&F大学课题组对冀、豫、鲁、皖四省土地流转情况的调查表明，这四个粮食主产省的土地流转比例为61.1%，流转规模越大，“非粮化”趋势越明显。

在种粮收入普遍偏低甚至亏损的现实下，虽然农地的“非粮”可以说是市场选择的结果，但必须注意的是，这种市场选择的结果会产生一系列的负外部性。首先，最直接的后果是，一旦我们使用太多的耕地来发展经济作物，如水果、蔬菜、花卉、苗木，甚至水产养殖，农田的土壤层就会被破坏，农田的灌溉设施也可能受到影响，所以将来恢复好农田的成本会很高。可以看出，从农业向非农业转变是容易的。“三权”分离后，农地随意盲目流转造成的负外部性必须警惕。此外，在实践中，土地出让后，原有的田埂将被夷平，原有的水利设施将被改变，这也将影响土地承包人在出让期满后的复耕和生产。

习近平总书记指出，“在农村土地制度改革试点中，要保证一部分人不能以改革的名义占用耕地。”因此，在农地“三权”分离的实践中，必须严格遵守耕地与生态的红线。特别要强调的是，“三权分立”的改革实践不能走先破坏后治理的老路，而应在“三权分立”改革之初确立规模经营、耕地和生态安全并举的指导思想。事实上，这也是实施农村振兴战略、建设美丽中国的内在要求。

《农村土地承包法》正式确立农地“三权”分离制度后，中央和地方政府应及时采取积极措施，协调土地经营权流转中的耕地保护和生态安全。就中央政府而言，应加大对农业基础设施的投入，改革农业补贴内容，提高农业补贴标准，优化农业补贴分配方式，降低农业生产成本，切实增加0/12365だよ/.粮食生产者的利润特别是要统筹规划，建立健全耕地价值和生态保护补偿机制，有效调动地方政府保护耕地和生态的积极性。必须指出，耕地和生态保护都有很强的正外部性。在市场经济条件下，这部分价值补偿的缺失必然导致保护激励不足的问题。2017年，中共中央、国务院发布了《关于加强耕地保护和改善占补平衡的意见》，提出完善耕地保护补偿机制，按照谁保护谁受益的原则加大耕地保护补偿力度。第十九次全国代表大会的报告明确指出，应该建立以市场为导向的多元化生态补偿机制。因此，通过耕地和生态保护补偿机制，补偿集体经济组织和农民，甚至地方政府因土地用途管制而遭受的损失，并将其制度化，应该是农地“三权”分割改革的重要配套制度安排。

事实上，在市场经济条件下，只有建立和完善国家层面的耕地和生态保护价值补偿机制，才能有效促进耕地保护和休耕轮作，实现耕地和生态保护由“被动”向“主动”的转变，有效避免农地“三权”分离后对耕地和生态红线的威胁。对于地方政府来说，一方面要因地制宜，结合本地实际，因地制宜地引导绿色循环农业的发展，从产业布局上进行源头控制。例如，江苏省宝应县夏姬镇通过成立专业合作社大力推广茭白种植技术，不仅取得了可观的经济效益，而且没有给被转让土地的土壤带来结构性破坏，走上了绿色致富之路。另一方面，要承担主要责任，加强土地流转的日常监督管理，充分利用卫星遥感、动态监测、群众举报等手段，加大对土地流转中基本农田、生态环境和耕地“非粮”破坏的检查和调查力度，推进农村土地流转规范有序，坚持耕地和生态保护底线。此外，各地在进行农地“三权分离”改革和推进土地经营权流转时，也可以考虑建立转移保证金制度。受让方应按规定预付定金。转让合同期限届满或者解除时，受让人未按约定恢复土地耕作条件的，农民集体可以用保证金进行土地恢复和整治。通过保证金等经济手段限制受让人的特定用途，可以避免流转期结束后耕地和生态遭到破坏，但无人关心且无法恢复的被动局面。(黄忠)

编辑:计然