自然保护区生态亮红灯 边界调整亟待规范

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前不久，生态环境部对安徽、重庆、云南三省八市(州、区)政府和林业部门的负责人进行了访谈，因为他们管辖的七个自然保护区存在严重的违法开发建设问题，即使被环保检查员点名后，他们仍然违规、谎报、敷衍了事。

由于自然保护区的生态保护，一次采访11名部门级官员的情况非常罕见。生态和环境部的这一举措也被认为是管理自然保护区的一项努力。

这次“超高标准”的采访源于一个代号为“绿盾”的行动。今年3月以来，生态环境部等7个部门联合开展了“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动，对31个省(区、市)的469个国家级自然保护区和847个省级自然保护区进行了体检，重点检查和清理各级自然保护区的旧账新账。

在自然保护区，仍然有不明确的边界纪念碑，人员自由进出，随意堆放垃圾，生产设施"不停"。在一些地方，甚至打着“扶贫、改善民生”的旗号，为违反自然保护区法律法规的行为撑起“保护伞”。保护区边界随意划定，管理模式粗糙，核心区有大量原始居民。

一些地方官员进入采访现场后，甚至问:“为什么要采访他们，辖区内的保护区有什么问题？”

“中国的自然保护区确实存在许多历史遗留问题。这些问题与在座各位无关，但在现阶段，解决这些问题确实是你们的责任和义务。”国家环境保护监督办公室副主任刘长根的这番话是这次采访的结论，也敲响了整顿保护区违法问题的警钟。

自然保护区的核心区域需要“关起门来感谢客人”

西藏日喀则市定日县位于喜马拉雅山脉中段的珠穆朗玛峰脚下，这是通往珠穆朗玛峰的必经之路。每年4月至10月，在海拔5200米的珠穆朗玛峰大本营将形成一个季节性的商业中心，来自珠穆朗玛峰脚下的农牧民在这里搭起帐篷，为来自世界各地的游客和登山者提供住宿、热水、餐饮等服务。

一家帐篷酒店的老板告诉《中国青年报》和中青在线记者:“住宿价格从每晚30元到50元不等，这对农牧民来说是一笔不小的收入。”

事实上，这种收入是非法的。检查发现，这些帐篷酒店位于珠穆朗玛峰国家级自然保护区的核心区域。根据《中华人民共和国自然保护区条例》，自然保护区内禁止伐木、放牧、狩猎、捕鱼、采药、开垦、焚烧、采矿、疏浚等活动；保护区核心区和缓冲区内禁止旅游、生产和经营活动。

“在保护区的核心区域开酒店是违法的。珠峰保护区应加快完善保护区管理机制，推进保护区的规范化管理。”在最近举行的“绿盾2018”巡展上，巡视员提出了对西藏自然保护区的管理要求，随后生态环境部正式通报了这一问题。

长期以来，经济发展和环境保护之间的博弈从未停止过，但在最近一轮的较量中，后者拥有越来越多的优势。

今年4月，青海省果洛藏族自治州九知县支柱产业年宝玉则国家公园关闭迎客，景区内总价值1216万元的木板路和帐篷营地被全部拆除。

年宝玉位于三江源国家级自然保护区的核心，是青藏高原重要的水源和绿色安全屏障，被誉为“上帝的后花园”。在年宝峪泽的山麓，云杉、松树和柏树生长了几千年，山坡上有珍贵的药材如冬虫夏草、贝母和大黄。在山脚下，野生牦牛、藏羚羊、岩羊、白唇鹿、黑熊等珍贵动物成群出没，湖中高原上有许多种独特的鱼类。

年宝玉泽命运的转折点始于2000年。随着三江源国家级自然保护区的建立，年宝玉被评为国家地质公园、国家4a级风景名胜区和国家水利风景区。

2008年后，年宝玉石景区数量开始增加，2013年和2014年游客数量急剧增加。据九知县政府工作报告，2017年，宝玉石景区接待游客15.7万人次，旅游综合收入1.14亿元，占全县gdp的四分之一。

然而，人类活动的日益频繁不可避免地给生态环境带来了干扰。由于游客素质参差不齐、乱扔垃圾、非法穿越和践踏草原的不文明行为，年宝玉垃圾堆积如山，加速了雪山的退化。

2016年7月，九知县拆除了保护区内非法修建的Laze和煨桑梯田，并对受损草地进行了整治。现在，随着年宝玉石国家地质公园停止对外开放，年宝玉石国家地质公园博物馆和游客接待中心也已经关闭。

年宝玉泽的关闭只是一个缩影。今年4月和5月，青海相继发布通知，禁止位于可可西里、黄河源头和三江源、祁连山、青海湖等生态敏感自然保护区的景点接待游客。

保护区内小水电存在诸多隐患

在离开甘肃小陇山国家级自然保护区的第三天清晨，“绿盾”考察组接到渭南市两当县副县长王小波的电话:“造成河流断流的云平水电站大坝已全部拆除。下游已恢复正常水流。”

两当县的云平水电站建于1976年，最初由村集体出资，装机容量仅为400千瓦，旨在为当地居民提供照明电源。2006年，小陇山国家级自然保护区成立，云平水电站被纳入保护区实验区。检查人员发现，随着农村电网改造工程的推进，云平水电站不再需要保护附近居民的用电，但这个小水电站一直在运行。

"引水水电站很容易造成下游河道断流."检查组的专家告诉《中国青年报》和《中青在线》记者，由于未能落实生态流量保障措施，云平水电站大坝后近3公里的河道干涸断流，严重影响了河道内水生生物的栖息地，也影响了植被，造成生态系统的破碎化。

根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三章第二十八条，禁止在自然保护区缓冲区内进行旅游和生产经营活动；第三章第三十二条自然保护区的核心区和缓冲区不得建设生产设施。2015年，原环境保护部、国家发展和改革委员会等10个部委联合发布了《关于进一步加强自然保护区开发建设相关活动监督管理的通知》，明确提出对核心区缓冲区内非法开发水(风)电的行为应立即予以取缔或关闭。

在中国，装机容量不超过25000千瓦的水电站通常被称为小水电。据统计，中国有47000多个类似云平水电站的小型和微型水电站。作为一种清洁能源，小水电曾在某一历史时期发挥过重要作用，照亮了无数偏远的村庄。然而，大量的引水水电站很容易导致河流脱水和断流，尤其是在冬季旱季。

近年来，小水电站破坏生态环境的案例频频曝光。在此背景下，2017年，中央环境保护监察组公布了中国小水电站无序发展及相关环境破坏问题清单。但是，在整改的实际实施过程中，并不是每一个违法的小水电项目都可以立即改变。

在青海省三江源国家级自然保护区的缓冲区内，长江上游的通天河上先后建设了拉贡水电站和嘎多水电站，装机容量分别为8000千瓦和500千瓦，是环境敏感地区的小型引水水电工程。

2017年12月8日，《青海省2017年国家级自然保护区绿盾监督检查专项行动检查通知》明确指出，根据相关法律法规和《国家绿盾行动计划》的要求，青海省相关州、县政府和省级部门应制定关停拉贡水电站和嘎多水电站的整改计划。然而，当“绿色盾牌2018”回顾这一问题时，发现这两个水电站的发电机组仍然隆隆作响，从未停止运行。

2017年底，青海省三江源国家级自然保护区森林公安局分别对拉贡水电站和嘎多水电站作出行政处罚决定。处罚决定明确指出，这两个水电站是非法经营的，对自然保护区的生态环境造成了一定的损害，违法经营10年以上的处罚金额不足1万元。

9月11日，环境保护部就拉贡水电站和嘎多水电站“罚不停、罚不改”的情况发布了正式公告。检查人员告诉《中国青年报》和中青在线记者，“我们将继续监督并确保整改到位。”

“自然保护区有这么多问题。我们认为，最重要的是一些地方政府和有关部门认识不够深入，重视不够。”崔书鸿指出，一些地方政府及其工作人员遵纪守法意识淡薄，为侵占自然保护区的开发活动开了“绿灯”；甚至在整改过程中，一些工作人员还弄虚作假，敷衍了事地进行整改。

保护区的边界调整需要标准化

在“绿盾2018”事件中，安徽省检查组发现，玄晶县经济开发区长期非法侵占保护区双坑核心区近300公顷土地，保护区管理局不仅未能履行监管职责，甚至改变了保护区的范围和功能区划，为非法侵占搭建了平台，私自调整保护区边界，以山换湿地。从表面上看，这一地区似乎没有改变，但扬子鳄，一种国家一级保护动物，真的只能生活在水中。

"安徽扬子鳄国家级自然保护区的边界是在20世纪80年代划定的，全县都在保护区内."安徽省宣城市领导在整改中以边界不合理为由，为侵占自然保护区核心区的行为进行了辩护，并对采访的态度进行了说明。

在检查过程中，《中国青年报》和中青在线的记者发现，“申请调整保护区界线”几乎是每个地方政府向检查组提出的建议，甚至在一些地区，“不合理划定保护区界线”成了违法行为的挡箭牌。

在我国，根据区域内的生态价值，自然保护区一般分为三个功能区:核心区、缓冲区和实验区，对人类活动有严格的限制。除实验区外，还可进行参观、游览等活动，核心区和缓冲区物理隔离，形成“无人地带”，确保原有生态不受干扰。

据了解，我国第一个自然保护区鼎湖山自然保护区成立于1956年，但有关自然保护区的规定是在1994年颁布的。虽然60年来，我国保护区和保护区的建设逐步完善，但由于专业水平和政策引导的限制，保护区的界线划分不科学合理，一些保护区甚至核心区仍存在大量原始居民，管理方法粗糙。

“绿盾”考察组的专家告诉《中国青年报》和中青在线记者，一些省级水生动物保护区没有充分了解被保护动物的生活习性，包括水库、电站、主干道，甚至整个村庄、整个城镇甚至整个县区，这种情况并不少见。

起初，保护区被分成大块区域，这样他们可以得到更多的财政支持和人员。然而，随着社会的发展，保护区所能获得的红利逐渐消退，区域发展的矛盾开始凸显。当视察员询问自然保护区遇到的最大困难时，许多自然保护区管理机构将“自然保护区大量原始居民”列为最大的困难。

记者注意到，甘肃、青海、西藏关于“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动的报道都提到保护区内有大量原始居民，难以依法管理。据统计，甘肃自然保护区有60万常住人口，青海自然保护区有30多万人。

“目前最突出的问题是，严格的保护法规与改善民生和区域发展之间的矛盾正在积累。对核心地区和缓冲区的严格控制影响到人民生活的改善，特别是扶贫项目。”保护区管理局负责人曾抱怨说，由于无法避开保护区，国家和省规划确定的交通、水利、能源、通信等重要基础设施建设难以实施。

畜牧业是青藏高原最重要的产业。有专家指出，随着自然保护区保护的加强和城镇、生态、农业“三区”的发展，畜牧业发展有限，影响了农牧民生产和民生改善。与此同时，由于对搬迁后的农场缺乏具体统一的补偿标准，一些农民将不可避免地遭受损失。

检查组建议，自然保护区实验区的当地学校、公路和其他与民生有关的项目不应全面停止。

日前，生态环境部在例行记者会上透露，中国将在2020年底前完成生态保护红线的划定，初步估计全国生态保护红线的面积比例将达到或超过全国土地面积的25%左右。

崔书鸿坦言，由于历史原因，我国一些自然保护区的设置是基于抢救性保护的目的，导致保护区划面积较大，一些城镇大多划入自然保护区，在范围和功能区划上确实不科学、不合理。生态红线的划定借鉴以往的经验，尽可能不与当地生产生活区交叉或重叠，使生态保护红线能够真正起到严格的保护作用。

违法成本太低，生态破坏难以遏制

2017年7月11日，原环境保护部、原国土资源部、原农业部、原国家林业局、中国科学院、国家海洋局联合下发文件，开展对绿盾自然保护区监督检查专项行动。也就是说，几天后，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于甘肃省祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通知》，许多甘肃官员被“群集”在祁连山生态问题责任人名单上。

通知中“中央决策部署落实不坚决、不彻底”、“立法层面生态破坏放水”、“不作为、乱作为、监督层倒下”、“无责任、无困难、整改落实不力”等严厉话语，敲响了生态环境保护的警钟。在实地考察期间，《中国青年报》和中青在线的记者也频频听到:“祁连山的生态保护不仅是一个环境问题，也是一个政治问题。”

数据显示，2017年，“绿盾”行动调查处理了20800多条涉及自然保护区的线索，1100多人被追究责任。2018年以来，共查处自然保护区违法线索14000多条，关闭取缔违法企业1800多家，强制拆除违法违规建筑1900多万平方米，追究责任900多人。

当检查组到达问题发生的现场时，所有非法活动都停止了。然而，当视察队离开时，发现生产活动仍在全力进行。“绿盾”行动就像一个“测谎器”，暴露了一些地方政府和相关部门的欺诈和敷衍了事的整改问题。

为什么中国的自然保护区有这么多问题？

“法制不健全、处罚轻、违法成本低是保护区高发的原因。”崔书鸿指出，中国的《自然保护区条例》是1994年制定的。由于当时自然条件和经济发展水平的影响，对违法违规行为的处罚相对较轻，最低罚款100元，最高罚款10000元。“非法成本太低了。”不能有效打击违反法律法规的行为。"

下一步，生态环境部将督促地方政府和相关部门层层落实责任，对“绿盾”专项行动中发现的问题进行“列表”，找出原因，进行整改。要依法依纪追究相关单位和人员的责任，责成造成生态破坏的相关责任主体进行生态修复。

“我们还将以建立国家公园为主体的自然保护区制度的重大改革为契机，根据不同的价值取向、保护目标和管理模式，对包括自然保护区在内的各种自然保护区进行整合。”崔书鸿说道。(记者张铎)

编辑:陈亚男