构建应对气候变化信息公开制度

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今年，国务院《政府信息公开条例》完成了11年来的首次全面修订，并于5月15日开始实施。政府信息公开是保护公众知情权、实现社会治理现代化的重要手段。生态环境部的官方微博被评为2018年政务公开的最佳案例，一些研究机构将生态环境部的政府透明度列为国务院机构的第十位。从实时公布污染物到定期公布典型案例，环境信息披露已成为中国生态环境治理的利器。

今年是国务院机构改革的开局之年。笔者结合日常工作，认为应加快应对气候变化的信息公开制度建设，以适应生态环境保护大局的新形势和政府信息公开的新要求。

环境信息公开制度已基本建立并取得初步成效。环境信息是环境档案系统、环境预警、执法取证和行政资源共享的前提。它也是环境信用管理、项目环境评估、环境监测、排污许可和公众参与的重要组成部分，在联合奖惩、信用评价和黑名单等相关制度中发挥着重要作用。在法律层面，《环境保护法》、《土壤污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》和《核安全法》等法律都包含信息披露的法律规定；在政策层面，生态环境部颁布了《环境信息公开办法(试行)》、《生态信息公开指南》和《生态环境部政府信息公开基本目录》，定期公布《年度政务公开工作实施方案》和《年度政府信息公开工作报告》，建立了完善的环境信息政策体系；在信息平台层面，《关于加强生态环境网络安全和信息化建设的指导意见》提出，到2020年，全面完成环境政务信息系统的整合和共享，省部级业务信息化覆盖率达到100%，基本公共服务事项通过一个网络解决。

企事业单位环境信息公开制度方兴未艾。我国企业环境信息披露的政策思路相对清晰。生态环境部2014年发布的《企事业单位环境信息公开办法》明确规定了环保部门和重点排污单位在环境信息公开中的权责。通过与中国证监会的合作，探索上市公司环境信息披露和通报机制。2015年发布的《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》建立了基于企业环境信息披露的环境信用管理体系。广东等地正在探索建立企业碳排放信息披露制度。

应对气候变化的信息披露制度亟待突破。应对气候变化既要考虑国际形势，也要考虑国内形势，在国际合规和国内依法行政方面都有信息披露要求。《巴黎协定》建立了一个透明度框架，要求缔约方披露排放清单、国家独立贡献的进展、关于适应、资金、技术转让和能力建设的信息。《联邦气候保护法》、《法国绿色增长能源转化法》和《墨西哥气候变化基本法》等外国气候法律都规定，政府应有效提供气候变化信息，公众可以公平获取，并将国际义务纳入国内立法。中国向《联合国气候变化框架公约》提交了三份关于气候变化的国家信息通报和两份两年期更新报告。然而，信息披露的频率和有效性在几年内应该得到改善。

信息披露需求的重点在于基层，而信息资源配置的重点在于上级。这个问题在气候变化信息中尤为突出。从《2018年生态环境部政府信息公开报告》可以看出，气候变化信息公开的内容相对薄弱，气候信息公开的制度安排尚未形成，难以支持高透明度的国际合规要求。气候变化政府信息公开不及时、不全面，企业信息公开不积极、不充分，不利于机构改革和能力建设新需求的衔接。

笔者对气候变化信息披露制度有一些初步的想法。建立应对气候变化的信息披露制度，有利于向分权化方向改革，有利于监督政府行使温室气体管理权，有利于鼓励企业有效控制碳排放。它是气候变化公众参与和公众监督的既有制度，也是体制改革后第一个连接和协调气候变化工作和生态环境保护制度的制度。

建议研究发布有关气候变化信息披露制度的法律、法规和政策文件，明确应披露的气候信息内容、信息披露主体、权利义务分享、违法责任，并解决如何构建该制度的问题。研究气候变化领域现有环境信息披露法律政策的适用条件，以及企业碳排放直报管理平台与现有企业环境信用信息系统和国家信用信息共享交换平台的对接路径，以解决如何使用该系统的问题。研究信息披露与温室气体排放报告、碳信用管理、低碳公众参与、公众监督等相关制度的关系，解决制度如何发布的问题。(田单位:生态环境部国家气候战略中心)

编辑:张静文